大連公交客運(yùn)集團(tuán)有限公司總會(huì)計(jì)師 姜靜青

　　優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是合理分配城市道路資源、解決交通擁堵、補(bǔ)齊民生短板、優(yōu)化城市環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措，已列入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。今年9月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中再次提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的要求。大連市政府一直以來(lái)高度重視城市公交，把優(yōu)先發(fā)展城市公交擺在重要日程。2005年，大連市在全國(guó)率先頒布了《大連市優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實(shí)施意見(jiàn)》，2017年結(jié)合行業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)和國(guó)家、省優(yōu)先發(fā)展城市公交的戰(zhàn)略，又頒布了《進(jìn)一步推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。明確了公交行業(yè)資金投入優(yōu)先、土地劃撥優(yōu)先、財(cái)稅扶持優(yōu)先、路權(quán)保障優(yōu)先的“四優(yōu)先”的原則。

　　大連公交集團(tuán)成本規(guī)制暫行辦法的出臺(tái)是“四優(yōu)先”原則的落實(shí)，更體現(xiàn)了政府決策的科學(xué)化和精細(xì)化。在此分析大連公交成本規(guī)制辦法施行三年來(lái)的實(shí)施效果及深遠(yuǎn)影響，旨在為促進(jìn)公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供借鑒。

　　一、大連公交實(shí)施成本規(guī)制的背景

　　2006年，市政府整合全市國(guó)有公交資源組建成立了大連公交客運(yùn)集團(tuán)有限公司。集團(tuán)現(xiàn)有職工11700余人，各類公交車輛4000余臺(tái)，經(jīng)營(yíng)全市170條運(yùn)營(yíng)線路，承擔(dān)著全市90%以上的公交客運(yùn)任務(wù)。

　　“十三五”以來(lái)，公交集團(tuán)以市民需求為導(dǎo)向，以市民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)便捷、智慧、綠色、平安、品質(zhì)“五個(gè)公交”建設(shè)，綜合、高效的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)逐步建立，服務(wù)水平和保障能力大幅提升。但由于公交票價(jià)二十幾年未變，在保持低廉票價(jià)基礎(chǔ)上維持公交高效運(yùn)營(yíng)、高質(zhì)量服務(wù)，加大了企業(yè)的虧損，造成資金極度緊張；另一方面近幾年公交車的保有量和運(yùn)營(yíng)線路不斷增加，人工成本、運(yùn)營(yíng)成本逐年上升，但因軌道交通運(yùn)營(yíng)及個(gè)性化交通方式的不斷涌現(xiàn)，公交客運(yùn)量及客票收入在持續(xù)下降，補(bǔ)貼金額大幅增長(zhǎng)，財(cái)政資金壓力較大。因未建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)價(jià)補(bǔ)貼辦法，財(cái)政對(duì)公交的補(bǔ)貼需要企業(yè)積極溝通爭(zhēng)取，每年補(bǔ)貼多少、怎么補(bǔ)沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政資金緊張時(shí)企業(yè)就要舉債經(jīng)營(yíng)，極大地束縛了公交集團(tuán)的發(fā)展。

　　為此，集團(tuán)多次向市政府建議借鑒深圳、青島、南京等城市的做法，建立較完善的補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)，第一，建立更為科學(xué)合理、可量化的補(bǔ)貼辦法，有效界定公交企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損；第二，由政府牽頭，市國(guó)資委、財(cái)政局、交通局等主管部門共同扶持公交企業(yè)的發(fā)展；第三，補(bǔ)貼政策制度化、系統(tǒng)化，政策出臺(tái)暫定幾年不變；第四，配套完善的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。

　　二、大連公交成本規(guī)制的形成過(guò)程

　　為制定成本規(guī)制辦法，大連市財(cái)政局通過(guò)多次調(diào)研，借鑒已實(shí)施規(guī)制城市的經(jīng)驗(yàn)、做法，通過(guò)建立大連公交的成本評(píng)價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制，科學(xué)確定城市公交定價(jià)成本，合理界定和計(jì)算政策性虧損，依此作為財(cái)政補(bǔ)貼依據(jù)。

　　2015年初，市交通局會(huì)同市財(cái)政局論證成本規(guī)制事宜，大連公交成本規(guī)制制定工作正式啟動(dòng)。財(cái)政局通過(guò)聘請(qǐng)第三方評(píng)估公司對(duì)公交集團(tuán)2012年至2014年近三年的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、技術(shù)指標(biāo)等數(shù)據(jù)進(jìn)行整理與分析，經(jīng)審定后確定為成本規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)值。歷時(shí)近一年的測(cè)算分析和論證，《大連公交客運(yùn)集團(tuán)有限公司成本規(guī)制管理暫行辦法》最終成稿，并得到了市政府的批準(zhǔn)，2016年1月1日正式實(shí)施。

　　三、成本規(guī)制辦法及實(shí)施過(guò)程

　　規(guī)制辦法對(duì)規(guī)制成本、規(guī)制收入的構(gòu)成進(jìn)行了明確，規(guī)定規(guī)制補(bǔ)貼等于公交業(yè)務(wù)規(guī)制成本扣減公交業(yè)務(wù)規(guī)制收入之差，不在規(guī)制補(bǔ)貼范圍內(nèi)的費(fèi)用和超出規(guī)制補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)之外的費(fèi)用，由公交集團(tuán)自行消化。成本規(guī)制中設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)值的成本項(xiàng)目（燃料動(dòng)力、維保費(fèi)、管理費(fèi)用等），如企業(yè)實(shí)際消耗低于標(biāo)準(zhǔn)值下限，結(jié)余部分企業(yè)留用。

　　成本規(guī)制實(shí)施過(guò)程為第一階段預(yù)算上報(bào)及審核，第二階段日常撥付及監(jiān)管，第三階段中介機(jī)構(gòu)監(jiān)審。每年10月末，公交集團(tuán)按照規(guī)制辦法及成本規(guī)制項(xiàng)目和規(guī)制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，編制下一年度的成本及補(bǔ)貼預(yù)算報(bào)告經(jīng)市財(cái)政局、交通局審核后，由市財(cái)政局報(bào)人大批準(zhǔn)；集團(tuán)依據(jù)審核批準(zhǔn)后的預(yù)算上報(bào)月度或季度資金使用計(jì)劃申請(qǐng)資金撥付，按計(jì)劃使用；市財(cái)政局會(huì)同市交通局在下一年度委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)公交集團(tuán)進(jìn)行成本規(guī)制監(jiān)審，確定監(jiān)審年度的規(guī)制成本和規(guī)制收入，并根據(jù)監(jiān)審結(jié)果對(duì)當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

　　規(guī)制辦法規(guī)定，規(guī)制辦法原則上每3年修訂一次，因運(yùn)營(yíng)環(huán)境、運(yùn)營(yíng)條件變化較快，規(guī)制項(xiàng)目和規(guī)制指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值有必要及時(shí)調(diào)整的，市財(cái)政局、交通局可以根據(jù)實(shí)際情況確定修訂周期。

　　四、成本規(guī)制的實(shí)施效果

　　大連公交實(shí)施成本規(guī)制的最大意義在于它是“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的最佳載體，對(duì)政府而言，體現(xiàn)了公共財(cái)政補(bǔ)貼資金的公平與效率，對(duì)企業(yè)而言，既有約束力又有激勵(lì)機(jī)制。

　　大連公交實(shí)施成本規(guī)制辦法以來(lái)，“五個(gè)公交”建設(shè)齊頭并進(jìn)，成績(jī)斐然，企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出政府滿意、市民滿意、職工滿意的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

　　有了規(guī)制辦法的保障，公交線路的開(kāi)通更加合理，更加貼近群眾，在公交線網(wǎng)開(kāi)通調(diào)整的同時(shí)，積極打造“快干支微”四位一體的運(yùn)營(yíng)體系基本成型，500米公交站點(diǎn)覆蓋率達(dá)到了100%，有效地解決了市民出行“最后一公里”的問(wèn)題，陸續(xù)開(kāi)通了社區(qū)巴士、商務(wù)班車、定制公交、機(jī)場(chǎng)商務(wù)快線等“新概念”“微循環(huán)”便民線路100余條。在私家車“井噴”的情況下，市民出行分擔(dān)率45%左右，在全國(guó)名列前茅。全面推進(jìn)智慧公交建設(shè)，電子路單保證了運(yùn)營(yíng)公里統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和可靠性。

　　有了規(guī)制辦法的保障，集團(tuán)努力打造全國(guó)一流城市公共交通服務(wù)，“大連公交，您流動(dòng)的家”的服務(wù)理念深深筑牢在每一名公交人心中。大連公交的服務(wù)滿意度從96.9%提升至97.5%，在中國(guó)社科院發(fā)布的2017年《公共服務(wù)藍(lán)皮書》中，大連公交滿意度居全國(guó)第三位。

　　企業(yè)以“成本規(guī)制”為契機(jī)，充分發(fā)揮成本規(guī)制辦法的規(guī)范和約束作用，采取多種措施控制成本費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)降本增效。

　　1.非一線人員數(shù)量控制

　　確定“多勞多得，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的分配原則，將集團(tuán)公司的績(jī)效考核和內(nèi)控指標(biāo)相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性；實(shí)施了定編定崗定員，進(jìn)一步明確了各崗位管理人員的數(shù)量和崗位職責(zé)，企業(yè)管理更加集約高效。按規(guī)制要求對(duì)公交非一線人員總量嚴(yán)格控制，僅2017年就減少非一線人員近百人。

　　2.優(yōu)化線路壓縮低效公里

　　確立“科學(xué)合理，經(jīng)濟(jì)適度”的配車原則，進(jìn)一步優(yōu)化線路、壓縮低效公里，節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本。年均比標(biāo)準(zhǔn)值節(jié)省1000余萬(wàn)公里。

　　3.降低維修及動(dòng)力成本

　　確定“預(yù)防為主、強(qiáng)制維護(hù)、強(qiáng)化檢測(cè)”的原則，通過(guò)提高保養(yǎng)質(zhì)量避免車輛故障修理，降低維修成本；維保材料費(fèi)消耗降幅15%。技術(shù)部門適時(shí)分析各線路車輛動(dòng)力消耗情況，按季節(jié)調(diào)整定額，通過(guò)考核體系，降低動(dòng)力成本。

　　4.規(guī)范采購(gòu)流程降低成本

　　對(duì)物資大宗采購(gòu)、車輛保險(xiǎn)、保安保潔服務(wù)等采取公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，規(guī)范了采購(gòu)流程，降低了采購(gòu)成本。

　　按規(guī)制辦法將燃料動(dòng)力等各項(xiàng)結(jié)余的規(guī)制成本留在企業(yè)，有了資金的保障，按照向一線職工傾斜的原則，為駕駛員、乘務(wù)員、站務(wù)員增設(shè)了安全服務(wù)獎(jiǎng)，為維修工增設(shè)了維修質(zhì)量獎(jiǎng)，嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促使廣大一線職工的安全服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng)。此外不斷投入資金修繕客運(yùn)站、調(diào)度室，改善司乘人員工作環(huán)境。

　　成本規(guī)制給企業(yè)帶來(lái)的影響不僅體現(xiàn)在便捷優(yōu)質(zhì)公交服務(wù)上和降本增效，更為企業(yè)精細(xì)化管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，表現(xiàn)在：一、運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)納入ISO9000質(zhì)量管理體系；二、完善各項(xiàng)規(guī)章制度和考核辦法、分配制度，制定并落實(shí)公交集團(tuán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，細(xì)化服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)，加大服務(wù)考核力度；三、人力資源管理科學(xué)化制度化，實(shí)施了定崗定編定員，明確了各崗位管理人員的數(shù)量和崗位職責(zé)；四、建立和完善了招投標(biāo)管理辦法，實(shí)現(xiàn)了過(guò)程管控，企業(yè)管理向內(nèi)涵發(fā)展。

　　在成本規(guī)制第一個(gè)周期，每年的財(cái)政補(bǔ)貼在14-15億范圍內(nèi)，公交集團(tuán)因政策性虧損形成的資金需求得到及時(shí)保障，在該補(bǔ)貼機(jī)制的規(guī)范和約束下，公交集團(tuán)通過(guò)制度流程及各項(xiàng)措施有效控制了燃料動(dòng)力費(fèi)用、維保材料費(fèi)用等運(yùn)營(yíng)成本，與此同時(shí)以節(jié)能降耗、降低成本帶來(lái)的收益激勵(lì)集團(tuán)公司各部門加強(qiáng)管理，科學(xué)、合理組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提高職工工作積極性，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益找到了最佳結(jié)合點(diǎn)。

　　五、對(duì)規(guī)制辦法修訂建議和設(shè)想

　　根據(jù)成本規(guī)制辦法，每3年需要修訂一次，2019年是大連公交成本規(guī)制第二個(gè)周期的開(kāi)局之年，為進(jìn)一步完善規(guī)制辦法，在修訂完善規(guī)制辦法方面提出以下建議和設(shè)想。

　　1.建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制

　　原規(guī)定只允許一線司乘人員一年的工資增長(zhǎng)幅度，不符合現(xiàn)實(shí)情況，不利于職工隊(duì)伍穩(wěn)定，建議在下一個(gè)規(guī)制周期建立全員的工資增長(zhǎng)機(jī)制，建立企業(yè)工資與效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增加考核獎(jiǎng)罰措施，加大對(duì)一線人員績(jī)效獎(jiǎng)金的比重，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用。

　　2.合理界定非公交業(yè)務(wù)與公交輔助業(yè)務(wù)

　　根據(jù)“公共服務(wù)、公益目的”和“市場(chǎng)服務(wù)、贏利目的”合理界定公交業(yè)務(wù)和非公交業(yè)務(wù)，合理劃分公交業(yè)務(wù)人員和非公交業(yè)務(wù)人員。公交業(yè)務(wù)和非公交業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)界定分別進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。對(duì)非公交業(yè)務(wù)加強(qiáng)改革舉措，完全遵循市場(chǎng)原則，改變?cè)泄恢鳂I(yè)支持非公交業(yè)務(wù)的狀況，按照自負(fù)盈虧開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3.科學(xué)合理修訂規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值

　　規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值的燃料動(dòng)力費(fèi)、維保費(fèi)等數(shù)據(jù)基本來(lái)源于5年前的歷史數(shù)據(jù)，與目前及未來(lái)幾年的車輛狀況、維保技術(shù)要求所需費(fèi)用存在差距，需重新修訂規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)定額。

　　大連公交的成本規(guī)制辦法現(xiàn)階段在規(guī)范公交企業(yè)成本核算體系、提升運(yùn)營(yíng)管理水平方面發(fā)揮著積極作用。為確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府主管部門也逐漸將管理重點(diǎn)由控制成本導(dǎo)向轉(zhuǎn)為服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向，出臺(tái)了《大連市城市公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量年度考核辦法》，未來(lái)將以更為完善的政府購(gòu)買服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)公交財(cái)政補(bǔ)貼方式的創(chuàng)新。

　　2018年12月大連市被授予了“國(guó)家公交都市示范城市”稱號(hào)，這為大連公交的發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇，全體公交人將以此為契機(jī)，在我市“交通強(qiáng)市”戰(zhàn)略部署下，堅(jiān)持建設(shè)市民滿意公交的宗旨，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，做足內(nèi)功，降本增效，提高服務(wù)質(zhì)量，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，共創(chuàng)大連公交美好未來(lái)！