2018年11月22日，在中國公路學(xué)會組織的2018年全國運(yùn)輸與物流學(xué)術(shù)年會“新時代下道路客運(yùn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級之路”分論壇上，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司客運(yùn)處許寶利處長到會并發(fā)表題為“新形勢下發(fā)展道路客運(yùn)定制服務(wù)的思考”的報告，他客觀分析了客運(yùn)定制服務(wù)產(chǎn)生的背景，從出行本質(zhì)上厘清了什么是道路客運(yùn)定制服務(wù)，并對發(fā)展定制客運(yùn)釋放出重要信號：行業(yè)管理部門是鼓勵定制客運(yùn)服務(wù)發(fā)展的，道路客企應(yīng)大膽探索開展定制客運(yùn)，部里正積極修改上位法保障定制客運(yùn)發(fā)展。

　　許寶利處長的講話首次系統(tǒng)、客觀論述了道路客運(yùn)定制服務(wù)問題，理論性、實(shí)踐性強(qiáng)，“道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展論壇”特摘要收錄本篇講話，以饗讀者。

新形勢下發(fā)展道路客運(yùn)定制服務(wù)的思考

部運(yùn)輸服務(wù)司客運(yùn)處 許寶利

　　企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級是一個比較系統(tǒng)和宏觀的題目，今天大家仁者見仁智者見智，講了許多很好的意見，對我也很有啟發(fā)。2016年，我部印發(fā)了《關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》(以下稱“指導(dǎo)意見”)首次提出了“道路客運(yùn)定制服務(wù)”的概念。下面，我就“新形勢下開展道路客運(yùn)定制服務(wù)的一些思考”與大家分享。

　　一、客運(yùn)定制服務(wù)產(chǎn)生的背景

　　2013年以來，全國客運(yùn)市場出現(xiàn)分化趨勢，2017年鐵路、民航客運(yùn)量同比分別增長9.6%和13%，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量分別增長7%和13.5%。而道路客運(yùn)量則下降5.6%、旅客周轉(zhuǎn)量下降4.5%，實(shí)載率也呈現(xiàn)同步下降趨勢。與之形成鮮明對比的是，隨著生活水平的日益提高、社會生產(chǎn)生活交往的日益頻繁以及信息科技的日新月異，我國公眾出行半徑和旅游半徑不斷增大，出行總量仍在穩(wěn)步增長。面對居民出行總量持續(xù)增長與道路客運(yùn)量持續(xù)下滑的態(tài)勢，道路客運(yùn)行業(yè)應(yīng)該找準(zhǔn)背后的原因，著力解決道路客運(yùn)服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的問題，轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展。

　　這些年，我們的道路客運(yùn)企業(yè)過多的把這種下降的原因歸咎于鐵路、民航快速發(fā)展和網(wǎng)約車、私家車的大幅增加，對傳統(tǒng)道路運(yùn)輸行業(yè)帶來了沖擊，而沒有分析更深層次原因。

　　首先，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境看，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平有了顯著提升，對“衣食住行”四件民生大事要求越來越高，需求更加多元化，黨的十九大指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，反映在“行”上，人民群眾已經(jīng)不僅僅滿足于“走的了”，而轉(zhuǎn)向“走得好”、“走得舒適”。

　　其次，從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展環(huán)境看，“互聯(lián)網(wǎng)”作為新常態(tài)下加快發(fā)展的新引擎，能夠有效地對傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行改造，提升要素利用效率，對引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重要作用。同時，由于移動互聯(lián)網(wǎng)在出行領(lǐng)域的應(yīng)用，我們會發(fā)現(xiàn)，今天道路客運(yùn)市場已經(jīng)由之前的“賣方市場”轉(zhuǎn)變成了“買方市場”，換句話說，以前信息不對稱，乘客只能在車站乘車，企業(yè)提供什么服務(wù)乘客就接受什么;現(xiàn)在信息這么發(fā)達(dá)，乘客在家門口乘車也成了可能，他們想要什么服務(wù)，企業(yè)就應(yīng)該提供什么服務(wù)。

　　再次，從綜合運(yùn)輸體系發(fā)展要求看，綜合運(yùn)輸體系逐步建立，不同運(yùn)輸方式合理分工機(jī)制開始形成，作為綜合運(yùn)輸體系的“毛細(xì)血管”，我們需要清醒地認(rèn)識并發(fā)揮好道路客運(yùn)在綜合運(yùn)輸體系中的兜底作用和銜接作用，發(fā)揮自身優(yōu)勢，服務(wù)好綜合運(yùn)輸體系。

　　第四，從道路客運(yùn)發(fā)展內(nèi)部看，道路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平不高的問題顯著存在，尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)道路客運(yùn)服務(wù)方式無法實(shí)現(xiàn)“門到門”、“隨客而行”，不能充分發(fā)揮道路客運(yùn)機(jī)動性強(qiáng)、靈活度高、覆蓋面廣的比較優(yōu)勢，不能滿足人民群眾“走得好”、“走得舒適”的多元化、個性化出行需求，需要進(jìn)行改革。

　　在這樣的背景環(huán)境下，《指導(dǎo)意見》明確提出“充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)作用，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運(yùn)定制服務(wù)”?？瓦\(yùn)定制服務(wù)的提出，并不是偶然的，是對當(dāng)前道路旅客運(yùn)輸進(jìn)行科學(xué)研判的前提下，根據(jù)當(dāng)前行業(yè)發(fā)展實(shí)際提出的道路客運(yùn)升級的主要措施之一。

　　二、什么是道路客運(yùn)定制服務(wù)

　　要搞清楚這個問題，首先得弄明白“定制客運(yùn)”服務(wù)產(chǎn)生的原因是什么?總的來說，今天道路運(yùn)輸呈現(xiàn)出城市公共交通和公路運(yùn)輸“二元化”分割結(jié)構(gòu)，通俗的講，城里出行是通過公共交通、出租車(包括網(wǎng)約車等)等方式解決的，城外出行是通過道路旅客運(yùn)輸?shù)确绞浇鉀Q的。在這種結(jié)構(gòu)，今天的公眾城際出行實(shí)際上被分成了三段：一段是出發(fā)點(diǎn)到城市的場站，二段是本城市的場站到另外一個城市的場站，三段是目的地城市的場站到目的地。但隨著人民群眾對出行要求越來越高，綜合運(yùn)輸體系不同運(yùn)輸方式合理分工逐步形成給公路運(yùn)輸帶來的經(jīng)營壓力越來越大，以及移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，城際出行中“出發(fā)地到目的地”的一段式出行趨勢越來越明顯，而這種“一段式”出行需求不再是以運(yùn)輸供給側(cè)提供為主，而變成需求側(cè)定制為主了，“定制客運(yùn)”就是在這樣的趨勢下應(yīng)運(yùn)而生的。部《指導(dǎo)意見》指出，定制客運(yùn)服務(wù)的特點(diǎn)是“靈活、快速、小批量”，就是為了改變現(xiàn)行道路旅客運(yùn)輸固定線路、時間、站點(diǎn)、班次運(yùn)行方式中的一個或者幾個，以滿足社會公眾定制化客運(yùn)服務(wù)需求，它是傳統(tǒng)客運(yùn)的升級版和有益補(bǔ)充。

　　部里提出定制客運(yùn)以后，我們行業(yè)管理部門和道路客運(yùn)企業(yè)在市場上進(jìn)行了許多有益的探索與嘗試。吉林省運(yùn)管局積極倡導(dǎo)定制客運(yùn)試點(diǎn)，長春通化線、梨樹客運(yùn)站等都進(jìn)行了有益嘗試，受到老百姓的熱烈歡迎。甘肅省運(yùn)管局組織省內(nèi)13家專業(yè)道路客運(yùn)公司成立了甘肅省道路運(yùn)輸企業(yè)聯(lián)合會推動全省“定制客運(yùn)”工作，還嘗試性地制定服務(wù)管理辦法對安全等進(jìn)行規(guī)范管理。黑龍江雙鴨山市順達(dá)運(yùn)輸集團(tuán)、龍運(yùn)客運(yùn)等公司也進(jìn)行了大膽探索。但大家在開展“定制客運(yùn)”服務(wù)時，也都有一個困惑，到底什么樣的服務(wù)才算定制客運(yùn)服務(wù)?今天是論壇，我也談一些不成熟的看法。

　　通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行市場條件和規(guī)制條件下，“定制客運(yùn)”呈現(xiàn)出多樣化的展現(xiàn)形式，但萬變不離其宗，本質(zhì)都是為了融合“三段式”的出行。我們有部分道路客運(yùn)企業(yè)用7-9座車為旅客提供“門到門”運(yùn)輸服務(wù)，徹底融合“三段式”出行方式為“一段式”出行方式，徹底滿足方便、快捷出行需求;有的道路客運(yùn)企業(yè)按照規(guī)定設(shè)置站外?？奎c(diǎn)為旅客提供“點(diǎn)到點(diǎn)”運(yùn)輸服務(wù)，局部融合“三段式”出行方式，讓老百姓就近乘車，局部滿足方便、快捷出行需求。因此，在目前和今后一段時間內(nèi)，道路旅客運(yùn)輸傳統(tǒng)的“站到站”，新型的“門到門”、“點(diǎn)到點(diǎn)”運(yùn)輸服務(wù)服務(wù)方式都會呈現(xiàn)，且在一定時間內(nèi)并存。

　　三、對發(fā)展定制客運(yùn)的思考

　　近兩年，我對各省開展定制客運(yùn)的情況進(jìn)行了深入調(diào)研，在座談交流的過程中發(fā)現(xiàn)，無論是省市運(yùn)管機(jī)構(gòu)，還是道路客運(yùn)企業(yè)，大家都有一個共識：定制客運(yùn)是道路客運(yùn)升級的主要抓手。但同時卻都有不知道怎么開展定制客運(yùn)?今天借此機(jī)會，我談幾點(diǎn)對定制客運(yùn)的思考，供大家參考。

　　一是行業(yè)管理部門鼓勵定制客運(yùn)服務(wù)發(fā)展。道路客運(yùn)是綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是保障人民群眾便捷出行的基礎(chǔ)性服務(wù)行業(yè)。為解決道路客運(yùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)不合理，無法充分發(fā)揮道路客運(yùn)比較優(yōu)勢，更好滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾出行需要的問題，2016年底，部發(fā)布《關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，著力提升道路客運(yùn)發(fā)展質(zhì)量、服務(wù)效能和綜合治理能力，努力打造道路客運(yùn)升級版。在指導(dǎo)意見中，部里明確鼓勵定制客運(yùn)發(fā)展，為道路客運(yùn)企業(yè)通過發(fā)展定制客運(yùn)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級指明了方向、給出了方法，各省依據(jù)指導(dǎo)意見也分別出臺了實(shí)施意見，作為發(fā)展本省定制客運(yùn)的政策依據(jù)。截至2018年9月，北京、江蘇、浙江、湖北、云南、甘肅等10余個省份制定實(shí)施了鼓勵道路客運(yùn)定制服務(wù)規(guī)范發(fā)展的相關(guān)政策文件，15個省開展了道路客運(yùn)定制服務(wù)。

　　二是道路客企應(yīng)大膽探索開展定制客運(yùn)。定制客運(yùn)服務(wù)作為一種新型服務(wù)方式，各道路客運(yùn)企業(yè)作為市場主體，應(yīng)遵循“法無禁止皆可為”的原則，充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新精神，在行業(yè)管理部門引導(dǎo)下積極開展定制客運(yùn)服務(wù)。通過《指導(dǎo)意見》和今年6月份修訂的《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全管理規(guī)范》，部對開展定制客運(yùn)服務(wù)進(jìn)行了一些鼓勵和規(guī)范，首先，在運(yùn)力選擇上，明確可使用7座及以上運(yùn)營客車，7座車的使用可以方便的提供“一段式”出行服務(wù)，同時在行駛速度、凌晨2時至5時通行限制上都有一些放開。其次，在從事定制客運(yùn)主體上，明確提供道路客運(yùn)預(yù)約定制服務(wù)的客運(yùn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營資格，客運(yùn)駕駛員應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)從業(yè)資格。第三，在運(yùn)輸組織方式上，對于成立線路公司的道路客運(yùn)班線或者實(shí)行區(qū)域經(jīng)營的客運(yùn)企業(yè)，在確保運(yùn)輸安全的前提下，可自主確定道路客運(yùn)班線途徑站點(diǎn)，報原許可部門備案，并提前向社會公布，方便乘客上下車;從事線路固定的機(jī)場、高鐵快線以及短途駁載且單程運(yùn)營里程在100公里以內(nèi)的客運(yùn)車輛，在確保安全的前提下，不受凌晨2時至5時通行限制等等。第四，在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)方式上，要求互聯(lián)網(wǎng)平臺運(yùn)營商不得組織非營運(yùn)車輛和未取得相應(yīng)從業(yè)資格的駕駛員從事旅客運(yùn)輸。定制客運(yùn)服務(wù)是基于位置的一種服務(wù)，部里鼓勵道路客運(yùn)領(lǐng)域充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛覆蓋、高效連接等特性，解決運(yùn)輸組織過程中存在的信息不對稱等問題，以旅客便捷出行為導(dǎo)向，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+道路客運(yùn)”服務(wù)。在這些引導(dǎo)措施下，各地積極推進(jìn)差異化定制客運(yùn)服務(wù)模式，以7-19座車型為主，引導(dǎo)企業(yè)重點(diǎn)對接機(jī)場、高鐵站、景區(qū)、校園等重要客流集散點(diǎn)，為人民群眾提供了個性化、高品質(zhì)的運(yùn)輸服務(wù)出行選擇。

　　三是部里正積極修改上位法保障定制客運(yùn)發(fā)展。在基層調(diào)研時，我經(jīng)常聽到同志們反映，開展定制客運(yùn)業(yè)務(wù)，行業(yè)缺乏權(quán)威的管理依據(jù)，企業(yè)缺乏清晰的業(yè)務(wù)模式，面對客運(yùn)市場蓬勃的運(yùn)輸需求，卻無法合法、規(guī)范、迅速的提供滿足市場需求的運(yùn)輸產(chǎn)品。大家都知道，部里已經(jīng)啟動了《道路運(yùn)輸條例》與《客運(yùn)管理規(guī)定》修訂工作，這些問題將在修訂中予以規(guī)范和解決。但《道條》作為道路運(yùn)輸行業(yè)級別最高、影響最大的法規(guī)條例，修改程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多，最終是需要由國務(wù)院法制辦討論通過后才能印發(fā)執(zhí)行的，其修改難度之大、出臺時間之久都是比較難預(yù)估的。相比之下，《客規(guī)》的修訂、印發(fā)均由交通運(yùn)輸部完成，部里已經(jīng)正式啟動了客規(guī)的修訂工作，經(jīng)過多次的征求意見與座談討論，已基本形成初稿，在經(jīng)過幾次更大范圍的征求意見，即可定稿并提交部務(wù)會討論及印發(fā)環(huán)節(jié)。由此可見，為了推動定制客運(yùn)業(yè)務(wù)的廣泛開展，部里在通過積極爭取修訂、出臺相關(guān)上位法，以鼓勵、支持各類客企探索、嘗試定制客運(yùn)業(yè)務(wù)的開展。在上位法修改中對于定制客運(yùn)的具體條款，我暫時不便對大家透露，但我們總的原則是“有松有緊”，“松”是對于開展定制客運(yùn)服務(wù)的道路客運(yùn)企業(yè)要放松管制，在新增運(yùn)力、運(yùn)輸組織、站點(diǎn)?？?、運(yùn)價制定等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新，放松管制;“緊”是對于互聯(lián)網(wǎng)平臺要有所約束，要求依托互聯(lián)網(wǎng)開展道路客運(yùn)服務(wù)信息發(fā)布、交易撮合、銷售、組織調(diào)度的，應(yīng)當(dāng)全面、真實(shí)、準(zhǔn)確披露客運(yùn)服務(wù)信息，保證客運(yùn)服務(wù)提供者具備相應(yīng)的道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，提供服務(wù)車輛、駕駛?cè)藛T與線下實(shí)際提供服務(wù)的車輛、駕駛?cè)藛T一致。

　　同志們，定制客運(yùn)服務(wù)作為傳統(tǒng)客運(yùn)的升級版和有益補(bǔ)充，是推進(jìn)道路客運(yùn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和滿足人民群眾日益增長的美好出行需求的重要手段。我希望我們道路客運(yùn)企業(yè)不要等靠要，積極開展形式多樣的定制客運(yùn)服務(wù)，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為人民群眾提供更加便捷、舒適、安全的道路客運(yùn)出行服務(wù)。

　　以上個人觀點(diǎn)，不足之處，請大家批評指正。