隨著我國城市化向縱深發(fā)展，我國城市公共交通經(jīng)歷了由自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場化向國有主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)公益性的體制回歸，公交企業(yè)運營虧損主要由政府財政承擔(dān)。近年來，政府優(yōu)先發(fā)展公共交通戰(zhàn)略的不斷深入，使得公共交通行業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)了新的跨越。

　　而在新形勢下，隨著軌道交通的成網(wǎng)運營、“互聯(lián)網(wǎng)+交通”發(fā)展形成的個性化交通方式不斷涌現(xiàn)，公交吸引力下降，公交運營企業(yè)連年虧損的情況愈加凸顯，嚴(yán)重的甚至影響到了公交的正常運營，如東北某省會城市公交集團(tuán)由于補(bǔ)貼政策不明確，出現(xiàn)拖欠員工工資的情況；湖南某縣城由于公交公司持續(xù)虧損，無錢加油出現(xiàn)被迫停運現(xiàn)象；北方某省會城市公共交通總公司2016-2018年在補(bǔ)貼后仍呈現(xiàn)虧損現(xiàn)象，且虧損金額逐年遞增。

國內(nèi)多地公交運營企業(yè)虧損影響正常運營

北方某省會城市公共交通總公司補(bǔ)貼后虧損逐年增加

　　公交企業(yè)運營補(bǔ)貼額度持續(xù)增大，導(dǎo)致政府的財政壓力會逐年增加，從長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的角度來看，制定成本規(guī)制方案，界定明確清晰的運營成本范圍，并以此為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼，是目前為止最有效的公交行業(yè)補(bǔ)貼方法。在此背景下，我院先后參與了《深圳市深化公交體制機(jī)制改革總體方案研究》、《桂林市公交行業(yè)成本規(guī)制及服務(wù)質(zhì)量考核配套方案》、《寧波公交行業(yè)體制機(jī)制改革實施方案研究》、《成都市城市軌道交通運營成本審核項目》的相關(guān)工作，筆者在項目研究過程中，整理了目前國內(nèi)幾個城市公交行業(yè)成本規(guī)制概況，總結(jié)公交成本規(guī)制經(jīng)驗啟示。

　　1.公交成本規(guī)制概述

　　公交行業(yè)成本規(guī)制是指通過合理界定公交企業(yè)正常經(jīng)營成本范圍，建立公交行業(yè)成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測算財政補(bǔ)貼的方法。其目的是厘清公交企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界，政府與企業(yè)算清“明白賬”，改變以前完全由財政兜底式的補(bǔ)貼模式，使財政補(bǔ)貼有據(jù)可依，提升財政資金的利用效率。

　　1.1 成本規(guī)制相關(guān)概念

　　成本規(guī)制主要是給出規(guī)制范圍內(nèi)各成本項監(jiān)審值、標(biāo)準(zhǔn)值以及規(guī)制值的計算方法。其中，監(jiān)審值是由專業(yè)中介機(jī)構(gòu)通過審計等手段監(jiān)審得出的成本數(shù)據(jù)；標(biāo)準(zhǔn)值指具體成本控制指標(biāo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的合理水平或合理范圍，標(biāo)準(zhǔn)值可以采取按法定標(biāo)準(zhǔn)取值法、橫向比較法、縱向比較法以及直接認(rèn)可企業(yè)的實際成本等方法進(jìn)行設(shè)定；規(guī)制值即成本項目合理金額的核定可以采用上限法、浮動取值法以及固定比例法等方法進(jìn)行核定。

成本規(guī)制相關(guān)指標(biāo)計算方法

表1 標(biāo)準(zhǔn)值和規(guī)制值的主要計算方法

　　1.2 成本規(guī)制原則

　　在進(jìn)行成本規(guī)制時，需遵循相關(guān)性、合理性、適度激勵、漸進(jìn)實施和績效導(dǎo)向等基本原則，具體含義如下。

　　相關(guān)性原則。計入成本規(guī)制的費用，應(yīng)當(dāng)與城市公共交通服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營過程直接相關(guān)或間接相關(guān)。與城市公共交通服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營過程無關(guān)的不得計入成本規(guī)制的內(nèi)容。

　　合理性原則。計入成本規(guī)制的費用應(yīng)當(dāng)反映生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常需要，并按合理的方法和合理的標(biāo)準(zhǔn)核算；影響成本規(guī)制水平的主要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公允水平。

　　適度激勵原則。成本及收入規(guī)制應(yīng)具有適度的激勵和約束效果，鼓勵公交運營企業(yè)不斷提高經(jīng)營效率水平和服務(wù)水平。

　　漸進(jìn)實施原則。成本及收入規(guī)制應(yīng)當(dāng)隨著公交運營企業(yè)經(jīng)營管理和財務(wù)管理規(guī)范化程度的提升而不斷完善，逐步實現(xiàn)全面、精細(xì)化的管理。

　　績效導(dǎo)向原則。成本規(guī)制應(yīng)結(jié)合績效理念，通過對公交企業(yè)管理水平及運營服務(wù)質(zhì)量的績效考核，使成本規(guī)制辦法倒逼企業(yè)不斷完善和優(yōu)化企業(yè)的管理及服務(wù)。

成本規(guī)制原則

　　2.成本規(guī)制相關(guān)經(jīng)驗

　　2.1 桂林公交成本規(guī)制

　　桂林市人民政府于2019年1月1日正式印發(fā)《桂林市公交成本規(guī)制財政補(bǔ)貼管理辦法》，2019年4月19日為保障桂林市公交財政補(bǔ)貼工作順利開展，結(jié)合桂林市公交行業(yè)實際情況，制定實施《桂林市公交成本規(guī)制方案》，方案按照“總額規(guī)制、分項控制”的規(guī)制思路，并選取各成本項的關(guān)鍵指標(biāo)作為控制指標(biāo)，首先由相關(guān)部門審定各成本的監(jiān)審值，然后確定各成本項的標(biāo)準(zhǔn)值，最后根據(jù)監(jiān)審值和標(biāo)準(zhǔn)值采用上限法、浮動法和據(jù)實列支法確定各成本規(guī)制值。

桂林市公交成本規(guī)制流程

桂林市公交成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定方法

　　同時，為促進(jìn)公交特許經(jīng)營企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和充分發(fā)揮成本規(guī)制的激勵作用，建立公交考核激勵機(jī)制，按照計算規(guī)制內(nèi)核定虧損（盈利）、計算規(guī)制利潤補(bǔ)償額、計算公交運營及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果掛鉤調(diào)節(jié)抵減額、計算成本規(guī)制財政補(bǔ)貼等四個步驟進(jìn)行財政補(bǔ)貼計算。

桂林市公交成本規(guī)制財政補(bǔ)貼方案

　　2.2 柳州公交成本規(guī)制

　　柳州市于2014年起執(zhí)行《柳州市公交客運服務(wù)成本規(guī)制方案》，按照“總額規(guī)制、分項控制”的規(guī)制思路，選取各成本項的關(guān)鍵指標(biāo)作為控制指標(biāo)，按照按法定標(biāo)準(zhǔn)取值法、橫向比較法、縱向比較法、直接認(rèn)可企業(yè)的實際成本方法確定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，采用上限法、浮動取值法、固定比例法等方法對成本規(guī)制值進(jìn)行核定。

柳州市公交成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定方法

　　同時，根據(jù)規(guī)制成本與規(guī)制收入確定企業(yè)盈虧，結(jié)合規(guī)制利潤確定財政補(bǔ)貼額，并按照如下規(guī)制補(bǔ)貼方案及財政補(bǔ)貼操作流程進(jìn)行。

柳州市公交成本規(guī)制補(bǔ)貼方案

柳州市公交成本規(guī)制補(bǔ)貼操作流程

　　2.3 南寧公交成本規(guī)制

　　南寧市于2012年7月11日印發(fā)《南寧市公交企業(yè)客運成本規(guī)制財政補(bǔ)貼方案》，確定了“總額規(guī)制、分項控制”的規(guī)制思路，確定并選取各成本項的關(guān)鍵指標(biāo)作為控制指標(biāo)，按照據(jù)實核定、按比例計提、按國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方法核定各成本項標(biāo)準(zhǔn)值，結(jié)合審計值和標(biāo)準(zhǔn)值采用上限法、浮動法、據(jù)實列支等方法確定規(guī)制值。

南寧市公交成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定方法

　　南寧市公交成本規(guī)制補(bǔ)貼金額將根據(jù)企業(yè)規(guī)制成本和規(guī)制收入確定企業(yè)盈虧，進(jìn)而確定財政補(bǔ)貼額，財政補(bǔ)貼按照“季度預(yù)撥、年終清算”的辦法進(jìn)行預(yù)撥，并按照如下規(guī)制補(bǔ)貼方案及財政補(bǔ)貼操作流程進(jìn)行。

南寧市公交成本規(guī)制補(bǔ)貼方案

南寧市公交成本規(guī)制補(bǔ)貼操作流程

　　3.公交行業(yè)成本規(guī)制局限性及改善策略

　　通過以上分析，桂林、柳州、南寧等城市公交運營成本規(guī)制方案基本是按照總額規(guī)制、分項控制的思路進(jìn)行，運營成本規(guī)制范圍界定清晰、成本項劃分相對統(tǒng)一，且運營補(bǔ)貼管理方式多樣，雖具有較強(qiáng)的借鑒意義，但仍存在一定的局限性，在未來的成本規(guī)制研究中可以采取相應(yīng)的策略不斷完善規(guī)制方案。

表2 桂林、柳州、南寧成本規(guī)制方案對比

　　3.1 國內(nèi)公交行業(yè)成本規(guī)制的局限性

　　首先，成本規(guī)制的初衷是核算公交企業(yè)的實際成本，進(jìn)而確定公交財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在實際測算中，成本規(guī)制項目標(biāo)準(zhǔn)值的核算依據(jù)普遍來源于公交企業(yè)近三年的成本數(shù)據(jù)，相當(dāng)于默認(rèn)了這些數(shù)據(jù)都是合理的、經(jīng)濟(jì)的，若以前存在跑冒滴漏的情況，則據(jù)此制定的成本項目標(biāo)準(zhǔn)值也難以有效反映企業(yè)真實的能耗情況。

　　其次，公交行業(yè)成本規(guī)制缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，各地開展成本規(guī)制研究時，均根據(jù)各地的實際情況進(jìn)行處理，成本規(guī)制口徑不統(tǒng)一。且僅以年度數(shù)據(jù)或當(dāng)?shù)財?shù)據(jù)進(jìn)行成本規(guī)制，缺乏行業(yè)大數(shù)據(jù)作為支撐，標(biāo)準(zhǔn)值的制定存在局限性。

　　此外，各地雖然結(jié)合成本規(guī)制制定了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，但補(bǔ)貼政策對企業(yè)的激勵作用有限，且未明確財政補(bǔ)貼撥付機(jī)制，財政補(bǔ)貼到位嚴(yán)重滯后，企業(yè)資金鏈面臨著較大風(fēng)險，隨著貸款規(guī)模的增大，資產(chǎn)負(fù)債率不斷增加，公交企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險。

　　3.2 改善策略

　　（1）抓好“收集正確數(shù)據(jù)、準(zhǔn)確處理數(shù)據(jù)、信息集成共享”三個環(huán)節(jié)

　　公交成本規(guī)制工作中的“收集正確數(shù)據(jù)、準(zhǔn)確處理數(shù)據(jù)”這兩個環(huán)節(jié)至關(guān)重要?？陀^真實的公交收入成本費用主要來自于兩個方面的工作，一方面是各歸檔管理部門收集、統(tǒng)計、匯總成本數(shù)據(jù)的正確性，另一方面是財務(wù)部門通過統(tǒng)一的會計科目和核算方法，對數(shù)據(jù)進(jìn)行會計處理的準(zhǔn)確性；另外，在在公交成本規(guī)制中，盡可能利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和計算機(jī)技術(shù)，在數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計、匯總、上報集團(tuán)和政府部門各個節(jié)點上，要力爭做到統(tǒng)一口徑、避免重復(fù)勞動。

　?。?）探索與服務(wù)質(zhì)量考核掛鉤的補(bǔ)貼政策，激發(fā)企業(yè)活力

　　探索與企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核及成本控制掛鉤的補(bǔ)貼政策，對成本費用節(jié)約且運營服務(wù)質(zhì)量較好的企業(yè)進(jìn)行獎勵，調(diào)動企業(yè)控制成本上漲、降低運營成本和提高服務(wù)質(zhì)量的積極性，讓企業(yè)充分享受到主動降低成本帶來的收益。例如，探索以“購買服務(wù)大包干制”為核心的定額補(bǔ)貼政策，通過對公交企業(yè)服務(wù)規(guī)模、運營指標(biāo)完成情況及服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果進(jìn)行綜合評定，以此確定年度財政補(bǔ)貼總額。

　　（3）拓展補(bǔ)貼資金來源，保障補(bǔ)貼資金及時到位

　　拓寬政府補(bǔ)貼資金的來源渠道，通過建立基金的形式確保補(bǔ)貼的?？顚Ｓ茫糜趯换A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及對公交企業(yè)進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼。資金來源包括公交稅費、燃油稅、土地出讓金、公交場站物業(yè)收入、城市路橋隧道費等。同時，完善補(bǔ)貼撥付流程，確保補(bǔ)貼資金及時到位，助力公交企業(yè)更好地為市民提供服務(wù)。

　?。?）遵循漸進(jìn)實施原則，逐漸完善成本規(guī)制補(bǔ)貼方案

　　一個好的補(bǔ)貼政策，必然需要經(jīng)過企業(yè)的實踐，根據(jù)實際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，才能使其更趨合理。因此，必須遵循漸進(jìn)實施原則，逐步深入研究公交成本規(guī)制，最終實現(xiàn)全面化、精細(xì)化的運營成本規(guī)制管理。

　　4.結(jié)語

　　公交成本規(guī)制在規(guī)范公交企業(yè)成本核算體系和提升運營管理水平等方面發(fā)揮了積極作用，為確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，將管理重點逐漸由控制成本導(dǎo)向轉(zhuǎn)為服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向，提升公交成本規(guī)制理論和實踐水平，以政府購買服務(wù)的形式實現(xiàn)公交財政補(bǔ)貼方式創(chuàng)新。

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