黨的十六屆三中全會通過的要求實行“五個統(tǒng)籌”重大決定中，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展作為新時期打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的“金鑰匙”。在這個大背景下，農(nóng)村客運與城市公交二元分割的客運市場如何發(fā)展，做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行官，已成為道路運輸業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注焦點，也是擺在各級行業(yè)管理部門面前的新課題。嘉興市朝著城鄉(xiāng)公交一體化的方向，進行了一些探索，并取得了成功。
    一、城鄉(xiāng)公交一體化概念的提出。
    簡單的說，城鄉(xiāng)公交一體化就是改革現(xiàn)有客運管理模式，打破原城市公交與農(nóng)村客運二元分割的局面，利用公交化運作方式，發(fā)揮客運資源效益最大化，以達到城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序的協(xié)調(diào)發(fā)展過程。
    （一）實施城鄉(xiāng)公交一體化的客觀必然性
    1、原有農(nóng)村客運市場“散、小、弱、差”，已不能適應當前消費者在服務質(zhì)量上的需求和城市化進程推進的需要，阻礙了運輸生產(chǎn)力的發(fā)展，迫切需要“手術(shù)”。
    2、城市公交與農(nóng)村班車客運兩者之間在管理體制、繳納規(guī)費、經(jīng)營方式的不同，形成了不公平競爭，加上城區(qū)面積不斷擴張，兩者矛盾日益突出，急需一種新的客運管理模式。
    3、以嘉興市為例，運管部門每年收到十幾個人大議案和政協(xié)提案，要求城市公交延伸到農(nóng)村，但總是以“堵”了事，運管部門承受著社會和政府的巨大壓力，若再不主動應對，有可能失去農(nóng)村客運行業(yè)管理的陣地。
    4、隨著城鄉(xiāng)一體化的實施，城鄉(xiāng)公交一體化是解決城市與農(nóng)村客運二元市場的發(fā)展方向和必然趨勢。
    （二）實施城鄉(xiāng)公交一體化的可行性
    1、實施城鄉(xiāng)公交一體化的大環(huán)境已成熟。尤其在十六屆三中全會后提出的要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景以及我市城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施，使城鄉(xiāng)公交一體化變?yōu)榭赡堋?BR>    2、實施城鄉(xiāng)公交一體化的基礎(chǔ)條件已具備。嘉興地處平原，各縣（市）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展平衡，已實現(xiàn)半小時交通圈，道路基礎(chǔ)設施已比較完善。
    3、農(nóng)村客運實行公交化，打“公交”品牌有利于快速得到廣大市民和百姓的充分認可；有利于規(guī)費、票價、站務操作、車輛乘員核定等各項政策的出臺。
    二、嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的運作模式
    嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的運作模式是堅定六個原則，實施六個統(tǒng)一，構(gòu)筑中心城市—副中心城市—中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村的三級公交網(wǎng)絡，建立城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、暢通有序的客運公交網(wǎng)絡新機制，達到村村通公交目標。
    （一）堅定六個原則
    1、堅定統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則。就是要樹立“大交通、大公交”的理念，打破行政區(qū)域界限，充分發(fā)揮公交資源網(wǎng)絡化優(yōu)勢，全市公交一體化工作由交通部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導。
    2、堅定公交優(yōu)先原則。就是從城市發(fā)展的長遠角度，把公共交通的建設、管理放在優(yōu)先位置上，給予政策、資金、土地、技術(shù)的多方扶持，使公交能以暢通的道路、良好的車況、縱橫密集的線網(wǎng)站點，為公眾出行提供更多、更快、更好的服務。
    3、堅定有序推進原則。城鄉(xiāng)公交一體化工作必須妥善解決好原有經(jīng)營車主問題，對原有車主應根據(jù)線路經(jīng)營年限，按自愿原則，通過收購、股份制等進行改造，保持政策的連續(xù)性和社會穩(wěn)定。
    4、堅定便民利民原則。就是要簡化汽車客運站站務操作手續(xù)，開通公交專用通道，實行旅客上車買票，也可視城市交通及道路狀況在汽車站外始發(fā)。對始發(fā)站、線路走向、?？空军c設置要盡量考慮方便群眾、“零距離”換乘。
    5、堅定劃區(qū)經(jīng)營原則。為確保村村通公交，綜合考慮道路走向、規(guī)模經(jīng)營的需求、冷熱線路搭配等因素，將企業(yè)的經(jīng)營范圍由原先的線路劃定改為區(qū)域劃定，實現(xiàn)以熱線補冷線，解決支線旅客出行難問題。
    6、堅定集約化經(jīng)營原則。公交運營企業(yè)應是權(quán)責明確、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學的緊密型經(jīng)濟實體；其線路和車輛必須實行集約化經(jīng)營、員工化管理，不得采取掛靠、承包等方式經(jīng)營。
    （二）實施六個統(tǒng)一
    1、統(tǒng)一公交管理體制。由市交通部門統(tǒng)一負責城鄉(xiāng)公交一體化工作及行業(yè)管理。
    2、統(tǒng)一公交發(fā)展規(guī)劃。以建設城鄉(xiāng)公交一體化為目標，由交通主管部門制定公交發(fā)展規(guī)劃。
    3、統(tǒng)一公交資源配置。通過服務質(zhì)量招投標或特許經(jīng)營兩種方式統(tǒng)一配置公交線路資源
    4、統(tǒng)一公交稅費政策。對公交車輛和單位按統(tǒng)一的政策征收稅費，并取消車站站務費。
    5、統(tǒng)一公交運價標準。統(tǒng)一執(zhí)行新定的城鄉(xiāng)公交運價。
    6、統(tǒng)一服務標準。按“五定、四統(tǒng)一、兩?！保ǘň€路、定班次、定時間、定票價、定站點，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算，統(tǒng)一票價，保零距離換乘、保安全有序運行）的要求規(guī)范運行。
    三、嘉興市城鄉(xiāng)公交一體化的政策措施
    打破城鄉(xiāng)客運二元格局，建立城鄉(xiāng)公交一體的客運管理模式，關(guān)鍵在于突破政策“瓶頸”，拆除現(xiàn)行政策條條框框樊籬，建立符合城鄉(xiāng)公交發(fā)展的新政策，為此嘉興市在城鄉(xiāng)公交一體化中按“公交優(yōu)先”和“城鄉(xiāng)一體化”兩個原則，主要制定了以下幾個公交政策。
    （一）優(yōu)惠交通規(guī)費。農(nóng)村客運市場存在的高風險、高成本現(xiàn)象一直困擾著高密度、高服務質(zhì)量的城鄉(xiāng)公交發(fā)展。針對這些情況運管部門突破原有政策的限制，為鼓勵和扶持農(nóng)村客運班車進行城鄉(xiāng)公交化改造，出臺了具有全市指導性的公路規(guī)費征收意見，給予一級城鄉(xiāng)公交線路（中心城市至副中心城市）的車輛公路養(yǎng)路費和客運附加費按1/2征收；二級城鄉(xiāng)公交線路（中心城市到鎮(zhèn)）的車輛公路養(yǎng)路費和客運附加費減免1/3；三級城鄉(xiāng)公交線路（鎮(zhèn)到村）的車輛全免養(yǎng)路費和客運附加費的車輛規(guī)費征收優(yōu)惠政策。以19座公交車為例，新的全市城鄉(xiāng)公交車輛規(guī)費標準平均下降了1271元，下降幅度達68.55%。同時還以公交車輛總數(shù)10%免交規(guī)費的機動運力配發(fā)給公交企業(yè)，這些為降低票價及老百姓實惠奠定了基礎(chǔ)，大大提高了經(jīng)營者進行公交化改造的積極性。
    （二）改革站務操作，取消站務費。為改進城鄉(xiāng)公交經(jīng)營模式，按照公交運營模式，減少排隊、買票、候車、檢票、上車等繁瑣站務手續(xù)，全市在城鄉(xiāng)公交一體化推進過程中，對城鄉(xiāng)公交車輛實行站務操作改革，或建設了與城市公交相銜接的公交總站，進行站外始發(fā)；或車站開通城鄉(xiāng)公交綠色通道，汽車站不售票，乘客上車買票，大大簡化了站務操作，并規(guī)避了原短途客運班車票價中不合理的站務費，降低票價核算成本，讓利于百姓。同時對部分城市站點?？繉崿F(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享，城市和農(nóng)村公交更好方便了老百姓進城返鄉(xiāng)。
    （三）改革城鄉(xiāng)公交運價。嘉興市本著運價與價值基本相適應和體現(xiàn)公共服務的原則，按照城鄉(xiāng)公交一體化的總體要求，在征求各運營企業(yè)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合出臺了《關(guān)于改革城鄉(xiāng)公交客運票價的通知》(嘉計物［2003］392號)城鄉(xiāng)公交票價政策，取消了原不合理附加部分，大大降低了班車票價，具體標準為：普通客車基本運價為每人公里0.12元，空調(diào)客車基本運價為每人公里0.16元，以元進檔，按站收費，普通客車起步基價為1元，空調(diào)客車起步基價2元，通過測算，城鄉(xiāng)公交線路票價比原有農(nóng)村客運班線平均每票下降了1.67元，得到了農(nóng)村百姓的熱烈歡迎。
    （四）出臺城鄉(xiāng)公交車輛乘員核定標準。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)公交車輛乘員的核定按城市公交客車核定載客人數(shù)核定?？紤]城市道路與公路的設計區(qū)別，目前，嘉興市內(nèi)公交車輛按0.125平方米/人核定，城鄉(xiāng)公交車輛按0.15平方米/人核定，基本做到了城鄉(xiāng)客運一體，較好解決了客流高峰運力不足的問題，提高了企業(yè)改造的積極性。
    （五）推出解決原經(jīng)營者和車輛的處理辦法。根據(jù)農(nóng)村客運市場現(xiàn)狀，為確保原經(jīng)營者平穩(wěn)過渡，保持社會穩(wěn)定，嘉興因地制宜，對原經(jīng)營者和車輛推出了三種處理辦法，一是繼續(xù)經(jīng)營模式。根據(jù)省交通廳《浙江省道路旅客運輸經(jīng)營權(quán)有期限使用管理暫行辦法》（浙交〔2003〕59號）精神，對通過服務質(zhì)量招投標方式，重新取得經(jīng)營資格的原經(jīng)營者和車輛，可繼續(xù)在原線路上按班車運行要求與公交同線運行，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；二是股份制改造模式。由原經(jīng)營者按《公司法》自行協(xié)商組建緊密型的股份制企業(yè)；三是公司收購模式。由改造主體全額出資收購原經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)，原經(jīng)營者退出客運市場。四是原從業(yè)人員優(yōu)先錄用。
    （六）建立城鄉(xiāng)客運站場建設機制，完善公交站場基礎(chǔ)設施。一是科學規(guī)劃，合理布點，近期計劃建成市區(qū)城鄉(xiāng)公交樞紐站、準四級站、港灣式?？空尽⒀赝竞喴祝ㄕ泻簦┱?、終點站回車場等五類站場。二是明確建設主體和資金籌措渠道。公交站場是公益性基礎(chǔ)設施項目，我市已明確由按市、區(qū)兩級財政補助建成，市級財政資金由出租車經(jīng)營權(quán)招標拍賣所得款中列支。三是新建（改建）公路必須將公交站場建設納入工程規(guī)劃設計之中，建設資金列入工程建設資金計劃，做到公交站場與公路建設同步設計、同步施工、同步建成、同步驗收，以滿足農(nóng)村廣大群眾出行需要。
    四、城鄉(xiāng)公交一體化的實踐效果
    城鄉(xiāng)公交一體化是對原有農(nóng)村客運管理體制進行改革的重大舉措，不僅從根本上解決了農(nóng)村客運市場的弊端，整合了客運資源，優(yōu)化了運力結(jié)構(gòu)，規(guī)范了經(jīng)營行為，提高了服務質(zhì)量，而且打破了城市公交與農(nóng)村客運二元分割局面，為全市城鄉(xiāng)一體化進程起到了積極的推動作用。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
    1、初步理順管理體制，實現(xiàn)城市資源共享
    由于歷史原因，城市公交由建設部門管理，經(jīng)過城鄉(xiāng)公交一體化建設，已將城市公交初步納入交通行業(yè)管理，部分城市道路及站點已向農(nóng)村公交開放，更方便農(nóng)村百姓進城。
    2、優(yōu)化市場主體和運力結(jié)構(gòu)。
    一是經(jīng)過運力置換，收購、股份制改造等形式，4個企業(yè)已退出客運市場，組織形式上徹底改變了原有承包或掛靠的經(jīng)營方式，走上了集約化經(jīng)營模式，組織化程度明顯提升；二是經(jīng)營方式吸取城市公交車優(yōu)點，實施公交化運營。即車輛循環(huán)，旅客上車買票，途中設置站點，到站?？浚舷驴驼军c之間不?？康倪\營方式，原有農(nóng)村客運市場出現(xiàn)的“三客”問題已基本解決，服務質(zhì)量明顯提高；三是車型結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，截止目前，在321輛城鄉(xiāng)公交中，空調(diào)車116輛，公交車型149輛，占到了46%，乘車環(huán)境明顯改善。
    3、實行區(qū)域經(jīng)營，提高農(nóng)村班線通達率。
在全市58條城鄉(xiāng)公交線路，321輛城鄉(xiāng)公交車中，一級城鄉(xiāng)公交線路3條，投入60輛空調(diào)公交車，二級城鄉(xiāng)公交線路有40條，221輛車，三級城鄉(xiāng)公交線路15條，40輛車，通達了34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，371個行政村。通過城鄉(xiāng)公交化改造，全市新通達17個行政村，班車（公交）通達率達到80%，大大提高我市公交通村率，解決了原來農(nóng)村客運班車運營的弊端。一是通過劃片經(jīng)營，經(jīng)營企業(yè)可以靈活安排線路走向和車輛數(shù)量，合理安排班次，實現(xiàn)網(wǎng)絡化經(jīng)營，提高車輛使用率，降低運營成本；二是通過劃片經(jīng)營，可以把熱線的經(jīng)濟效益彌補冷線，解決客運企業(yè)不愿經(jīng)營冷線的矛盾；三是農(nóng)村班車通達率可實行包干制，實現(xiàn)村村通公交；四是劃片經(jīng)營徹底解決了一條線多家公司經(jīng)營的局面，增減運力或調(diào)整車型容易。
    4、城鄉(xiāng)公交票價政策，老百姓受到實惠。
新出臺的運價標準，取消了原不合理附加部分，大大降低了班車票價，得到了農(nóng)村百姓的熱烈歡迎。
    5、開通城鄉(xiāng)公交，綜合效應顯著。
    一是重新贏得了市場份額，據(jù)統(tǒng)計，客運量回升20%左右；二是長期困擾行業(yè)管理部門的農(nóng)村“黑車”這一毒瘤被根除；三是由于公交競爭力提高，出租車回程拉客現(xiàn)象消失了，農(nóng)村客運市場秩序明顯好轉(zhuǎn)；四是得到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的支持，愿意無償提供土地作停車場，給老百姓辦實事。
    五、實施城鄉(xiāng)公交一體化的幾點體會
    我市城鄉(xiāng)公交一體化在城市公共交通和城鄉(xiāng)公路客運管理體制上、思想觀念上、經(jīng)營模式和行業(yè)管理政策上取得了較大的突破，主要突出了體制、觀念、政策、運行機制四個創(chuàng)新：
    (一)在體制創(chuàng)新上，實行城市公交和城鄉(xiāng)客運一家管理，概念上總稱城鄉(xiāng)公交、稅費上政策趨同，資源上打破城鄉(xiāng)二元分割，實行城鄉(xiāng)資源共享。例城鄉(xiāng)始發(fā)站場、城市線路走向、上下客?？奎c等切實體現(xiàn)公共交通優(yōu)先理念。
    (二)在思想觀念創(chuàng)新上，樹立一城一交，“大交通、大公交”的理念。同時，城市公共交通作為政府的公共資源，應按市場化運作理念，適度開放公交市場、合理配置資源。
    (三)在政策創(chuàng)新上，貫徹好上級法律、法規(guī)，開拓思路、用好政策，沖破行業(yè)壁壘，讓城鄉(xiāng)公交政策一體化，這是前提條件。例牌證政策、規(guī)費征收政策、稅收政策、公共資源共享政策等都要突破部門規(guī)定，服務城市公共交通，推進城鄉(xiāng)公交一體化。
    (四)在運行機制創(chuàng)新上，堅持公司“集約化經(jīng)營、員工化管理”的公車公營模式，切實解決“散、小、多、亂、差”的單車承包租賃這種落后的經(jīng)營機制。