[導(dǎo)讀] 除了引發(fā)爭議的限車措施，北京治堵新政也有大量增容擴建的內(nèi)容。事實上，治堵亦應(yīng)著力于對現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進、優(yōu)化，這一思路卻被長期忽視。
除了引發(fā)爭議的限車措施，北京治堵新政也有大量增容擴建的內(nèi)容。事實上，治堵亦應(yīng)著力于對現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進、優(yōu)化，這一思路卻被長期忽視。
2010年12月23日，北京交通新政的“靴子”落地，治堵最終祭出了配額制這一“撒手锏”。當(dāng)天，北京市政府發(fā)布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，未來新車上牌，須先搖號取得指標(biāo)，指標(biāo)總量一年一定，2011年的配額是24萬輛，其中個人購車指標(biāo)占88%，約21.12萬輛。而此前一年，北京新增機動車就有80萬輛。
新政公布當(dāng)日，北京一天售出新車2萬輛，這相當(dāng)于未來一個月的配額，4S店深夜不休，仿佛末日狂歡。
同一天，北京市還公布了《關(guān)于進一步推進首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》(下稱《意見》)，《意見》列出28條措施，建、管、限三管齊下，治理北京交通擁堵。
該方案幾乎囊括了近年來交通專家于各種場合提出的意見、建議，既包括限制性措施，例如實施小客車數(shù)量調(diào)控，以搖號方式無償分配小客車配置指標(biāo)等;也包括管理措施，例如嚴(yán)格公務(wù)車使用管理，“十二五”期間不再增加公務(wù)用車指標(biāo);還包括加快新城建設(shè)，疏解中心城功能和人口等建設(shè)措施，可謂多措并舉。
引人注目的是，“建設(shè)”這個字眼幾乎出現(xiàn)在方案的每一條款中。北京交通政策的決策者對于增容、擴建的雄心，似乎遠高于管理或優(yōu)化現(xiàn)有交通設(shè)施的興趣。
在各種措施之外，北京市還將建立緩解交通擁堵的專項資金，“治堵”亦將被納入市、區(qū)兩級政府的政績考核。
在快速工業(yè)化和城市化的中國，交通擁堵這一城市病正在向二三線城市蔓延，首都的治堵措施具有鏡鑒價值。
行政手段失靈
交通學(xué)者們的共識是：治理擁堵，有三個層面的手段。首先是加強管理，比如加強對占道停車的管理;其次是經(jīng)濟杠桿，比如提高中心區(qū)停車費;只有上述手段全部失靈，才可考慮行政手段，比如單雙號限行、總量控制。
此番治堵主要針對小客車，強硬的行政手段突出體現(xiàn)在小客車配額制上。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林表示：“北京市確定指標(biāo)總量的原則是，第一要比上海每年近10萬的投放量大，第二希望能把這兩年過快的增速壓下來，回到數(shù)年前、年增二三十萬輛的水平，給公交發(fā)展?fàn)幦r間�！�
《財經(jīng)》記者獲悉，決策者曾討論過另一措施的可行性，即通過停車位數(shù)量控制機動車增長，且購車之前，必須先辦理停車位證明，憑證上牌。長安大學(xué)教授、北京市交管局前副局長段里仁記得，1998年至2004年間，北京曾實行過類似措施，但最終購車需求催生了車位證“黑市”，大量有富余車位的單位出售車位證。1998年，一張車位證的市場價約為1700元。
“黑市”讓管制流于形式，2004年，隨著新《道路交通安全法》的實施，車位證制度壽終正寢。
更重要的是，北京全市停車位總量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不明，車位產(chǎn)權(quán)不清，而且，精細化管理所需成本高昂。因而，此次治堵新政中這一措施終遭放棄，代之以相對容易執(zhí)行的配額總量控制。
但歷史經(jīng)驗已證明，用行政手段強制性治堵，更適宜舉辦大型賽事等特殊時期，且只能短期執(zhí)行，一旦長期化，不但成本高昂，成效亦將被消減。
北京治堵史上曾數(shù)次限車。1984年，北京出現(xiàn)歷史上第一次堵車，政府的應(yīng)對措施之一是：兩噸以上大卡車白天不許進城，結(jié)果1.5噸的卡車大量增加。1990年前后，1.5噸的卡車也被禁止進入三環(huán)路，結(jié)果平板三輪車大量增加。“上世紀(jì)90年代有一度，北京城內(nèi)到處都是平板三輪車�！倍卫锶收f：“當(dāng)物流需求客觀存在，車輛管制就會造成這樣的后果�！�
上海實施的牌照總量控制亦被視為行政管制敗筆。上海目前每年新增配額不足10萬輛，每張車牌平均拍賣價格4萬-5萬元，大量市民轉(zhuǎn)而購買江蘇、浙江等地牌照車輛。
反觀發(fā)達國家，用經(jīng)濟杠桿調(diào)控機動車使用是常態(tài)。倫敦2003年2月開始征收擁堵費，收費區(qū)域交通量下降25%，出行時耗減少50%，50%-60%的人轉(zhuǎn)向公共交通系統(tǒng)，平均出行時間縮短了約15%，擁堵水平下降15%。
北京在2010年4月亦有類似嘗試，將王府井、燕莎等13處一類地區(qū)停車費從每小時5元提至10元，超過1小時后累進為15元。但這一辦法的效果不盡如人意，停車費漲價地區(qū)仍是傳統(tǒng)堵點。
段里仁認為，這是停車費調(diào)價幅度不夠高，導(dǎo)致政策未能達到預(yù)期。
一組可做參照的數(shù)字是：上海中心城區(qū)地上每小時停車費為15元-20元，東京每小時停車費約相當(dāng)于40元-100元人民幣，悉尼為40澳元-60澳元、香港為20港元-30港元，阿姆斯特丹為5歐元-10歐元。
在新一輪治堵方案中，中心城區(qū)停車費也將再次調(diào)整。雖然一類地區(qū)擴大到三環(huán)路以內(nèi)區(qū)域及商務(wù)中心區(qū)(CBD)、燕莎地區(qū)、中關(guān)村西區(qū)、翠微商業(yè)區(qū)，但占道和露天停車收費仍為每小時10元和每小時8元，地下停車費每小時6元。
“(北京)最初設(shè)計的停車費調(diào)整，增幅還要更高。”馬林透露，由于停車費價格計入居民消費價格指數(shù)，出于控制CPI漲幅的考慮，市發(fā)改委反對交通部門提出的漲價方案。
可見，漲價幅度并非來自科學(xué)測算，而是部門博弈的結(jié)果。
細節(jié)的力量
北京治堵新措施提出“要以超常規(guī)的建設(shè)力度、加快推進地鐵規(guī)劃實施”之類的表述最為醒目。按照北京的目標(biāo)，到2015年，地鐵總里程將達到561公里以上。2010年底，北京同時在建的地鐵線達12條。
但超常規(guī)的建設(shè)力度，可能導(dǎo)致技術(shù)、管理、人員等難以匹配，進而導(dǎo)致未來工程風(fēng)險。
事實上，對現(xiàn)有交通系統(tǒng)改進、優(yōu)化，提高專業(yè)管理水平，不僅經(jīng)濟，亦能疏堵。交通系統(tǒng)中細枝末節(jié)的問題比比皆是，稍做改進即見成效。
比如，北京市在標(biāo)識和信息技術(shù)方面就有諸多可改進之處。
北京地鐵機場線東直門站的新出入口剛開放時，由于該入口距地鐵2號線東直門站的東北口僅十余步，有不少乘客“進錯門”。后來，機場線東直門站出入口旁立了一個導(dǎo)航牌，每日走錯路的乘客數(shù)量立減。
交通信號燈中的學(xué)問也不少。北京中關(guān)村四通橋十字路口原先的信號燈設(shè)置不合理，由南自北向左轉(zhuǎn)彎的駕駛員被橋體遮住視線，無法看到信號燈，只能通過其他方向的車輛動靜做判斷。后來，交管部門在彎道前方的路口安放了一個矮于橋體的信號燈，問題旋告解決。
交通信息的及時發(fā)布，亦能有效疏導(dǎo)高峰期車流。北京目前有228塊信息板，每2分鐘刷新一次，每天顯示196萬條實時路況信息，但路還是照樣堵。北京工業(yè)大學(xué)交通工程實驗室教授陳艷艷認為，如果每條路都堵，那分流措施也就沒用了。尤其是北京道路比較稀疏，可供分流的道路不多，所以知道前方路段堵塞，也只有前行，“現(xiàn)有的誘導(dǎo)措施能起到作用，但有限”。
在交通信息發(fā)布上，杭州堪為典范，其公交站牌已智能化，乘客可以直接看到屏幕顯示所等候車輛的到達時間、距離等。而在北京，這樣的技術(shù)只在部分地鐵站使用。
換乘的學(xué)問
“零換乘”理念已深入現(xiàn)代交通系統(tǒng)，它意味著以交通樞紐銜接地鐵、公交、小汽車彼此兼容、延伸。
深圳羅湖地鐵樞紐改造工程，在中國國內(nèi)算是交通一體化的典范。該項目在原有設(shè)施基礎(chǔ)上構(gòu)建了高效、通達的十字環(huán)狀的空間交通模式，組織管道化人行與車行路線，形成了以軌道交通無縫接駁為核心的城市綜合交通。在這個樞紐中，羅湖口岸、火車站、地鐵、人行交通、公交汽車場站統(tǒng)合為一個五層立體交通體系，最終使車、人流動快捷，降低了交通管理成本。
此次北京治堵新措施中提出，2011年實施公主墳、六里橋北里、大北窯、新發(fā)地橋北等四個區(qū)域換乘設(shè)施和40處公交港灣改造，或可借鑒羅湖樣本。
巴黎區(qū)域市域快速軌道交通線 (下稱RER線)則集中體現(xiàn)了線路一體化的精髓，其特色是RER線路大部分利用了既有鐵路線，并在中心城區(qū)新建地下線將兩端的地面線連接起來，使其以地下線形式穿過市中心，與多條輻射式郊區(qū)鐵路連成了一個功能完備的市郊鐵路網(wǎng)。
北京13號輕軌和2號地鐵本有此種接駁的意味。但在設(shè)計、建造時卻走了彎路，此前的設(shè)計是從2號地鐵口轉(zhuǎn)乘時，換乘者需要走上路面一二百米外的13號線入口，且多次上下樓梯，極易造成附近路段擁堵。后來使用地面圍欄引導(dǎo)乘客換乘，之后又不得不再建地下通道連接這兩個換乘口。
由于設(shè)計理念落后，北京地鐵乘客換乘時被迫繞行很遠，搭乘地鐵節(jié)省的時間被浪費在換乘途中。
換乘在中國亦經(jīng)過理念變遷，上世紀(jì)八九十年代是慢型交通，以“慢就是快”為主，人流動起來，但沒考慮快速輸送。到2000年后的機動化成長期，北京交通大學(xué)運輸學(xué)院副教授張秀媛的課題組對北京17個地鐵站跟蹤八年之后，認為香港地鐵最短距離換乘理念應(yīng)主導(dǎo)換乘站設(shè)計。
停車換乘系統(tǒng)也是目前國際大都市給交通減壓的一個有效的辦法，即通過在城市中心區(qū)以外地區(qū)的軌道交通站點、常規(guī)公交首末站，及高速公路出入口附近等建設(shè)停車換乘設(shè)施，采取低收費甚至免收費的停車收費管理策略，為小汽車提供停放空間，并輔以優(yōu)惠的公交收費政策，引導(dǎo)換乘公共交通進入市中心。
北京市地鐵5號線天通苑北站，就設(shè)立了一個停車場，便于出行者直接換乘輕軌入市，這一車場最初設(shè)計車位200個，后來增至400個。張秀媛等人在分析該地區(qū)停車場時間、車輛來源及設(shè)施供給情況后，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)高峰小時停車換乘需求量為1467個泊位�！斑@體現(xiàn)了最初設(shè)計時對交通的估計不足。”張秀媛說。
北京市公交集團提供的一份材料顯示：隨著北京市的城市建設(shè)和道路改造，交叉道路和立交橋路口距離越來越大，大部分改擴建工程在規(guī)劃建設(shè)時沒有考慮到公交換乘問題。交管部門在劃定公交站位時，從交通組織的角度，往往將站位設(shè)置在距離路口較遠的位置。這對于出行者而言，無疑增加了交通時間和成本。
地面線路優(yōu)化
北京公共交通的現(xiàn)狀是地鐵高度擁擠，地面公交深陷擁堵，出行速度慢、換乘不便。北京市交管局前副局長段里仁認為，“比起大修地鐵，重組路權(quán)、增加公交專用道成本低廉，且可立即見效�！�
北京目前公交滯后，表面上是技術(shù)問題，背后則是“一個城市究竟應(yīng)該為誰服務(wù)”的理念誤區(qū)。按照可持續(xù)發(fā)展的通行理念，人均占用道路資源最少、造成環(huán)境污染最輕的公共交通，應(yīng)該獲得最優(yōu)先的路權(quán)。段里仁舉出荷蘭阿姆斯特丹的例子，這個城市的六條車道中，有三條都劃給了公共交通，并且嚴(yán)格執(zhí)行專屬路權(quán)，小汽車不得進入。北京雖在1997年開始設(shè)置公交車專用道，但至今僅有300公里，且無法銜接成網(wǎng)。
不過，此次北京治堵方案提出，將新增公交專用道150公里以上，提高地面公交運送速度，支持公交快速通勤網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。機場大巴、校車、班車未來亦可使用公交專用道。
大容量快速公交(BRT)由于造價低廉，和地鐵一樣享有專屬路權(quán)，可保證通行速度，在多個國家廣泛應(yīng)用。目前北京僅有三條BRT線路，除南中軸一線之外，其余兩線尚未實現(xiàn)全封閉，與普通機動車交叉混行，且無信號優(yōu)先權(quán)，致使BRT速度不快、線路不成網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致其載客率達不到設(shè)計容量，反而占用了道路資源，加劇擁堵。據(jù)住建部城市交通工程技術(shù)中心副主任馬林介紹，北京市擔(dān)心BRT線路增加將占用小汽車的道路資源、延長其等候時間，因而遲遲沒有大規(guī)模推廣，“這意味著我們的交通文化和政策，還是優(yōu)先考慮小汽車的。”馬林說。
地面公交若想準(zhǔn)時，線路設(shè)置不能過長，換乘必須方便。讓國務(wù)院參事沈夢培無法忍受的是，他常乘坐的699路公交車程全長44公里，且途經(jīng)許多擁擠路段，要2.5小時-3小時走完全程。目前，北京公交線路超過20公里的達數(shù)十條之多，沈夢培建議，應(yīng)調(diào)成少于20公里的線路。
科學(xué)決策短板
購車限制也好、價格杠桿也罷，皆為城市管理者們根據(jù)自身情況做出的選擇。但所有這些限制措施見效的前提是，政府能夠提供充足的公共交通，給放棄開車的人留出另一道門。
就目前看來，北京的公交已不堪重負。目前流量最大的地鐵1號線，早高峰時段載客率保持在120%-140% 之間，車廂狀如沙丁魚，高峰時期甚至限制客流。
可以預(yù)料的是，限車政策會令更多出行者流入公交系統(tǒng)。此外，換乘不便、延誤頻發(fā)、限流等候，都使北京公共交通距離快捷、舒適差距甚遠。根據(jù)交通部科學(xué)研究院城市可持續(xù)交通研究中心主任江玉林的研究，若以出發(fā)地至目的地“門到門”的距離計算，即便擁堵至此，在北京，開車仍比公交平均省時三分之一。
其實，北京在公共交通投入方面并不小氣，2009年，北京公共交通投資已達427.4億元，占交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資的70%，2010年北京交通基礎(chǔ)設(shè)施總投資估計將達到800億元，公共交通投資仍將維持高比例。
2010年12月30日，北京市同時開通五條地鐵線路，北京市軌道交通運營里程再增加108公里，達到336公里�？紤]到這個數(shù)字比五年前增加222公里。如果仍按此建設(shè)速度，實現(xiàn)至2015年，地鐵總里程達到561公里以上的目標(biāo)，并無太大問題。
但從某種程度上說，現(xiàn)在的高投入是對歷史欠賬的彌補。沈夢培常對人抱憾，北京的地鐵晚修了五年。他回憶，1997年，當(dāng)時的市長助理、市政管委主任鄭一軍就曾提出，北京要繼續(xù)修建地鐵和輕軌。但當(dāng)時的城市管理者對城市化進程估計不足，認為修地鐵是浪費的反對意見占了主導(dǎo)。直到2003年，擁堵問題日益嚴(yán)峻，伴隨著北京申辦奧運會成功，8號線、5號線開工，地鐵大發(fā)展的時代才真正開始。但地鐵建設(shè)需要時間，后起直追，亦無法趕上機動車增長的腳步。
此次北京治堵就政策是否汲取了當(dāng)年地鐵建設(shè)決策失誤的教訓(xùn)亦被質(zhì)疑。
原因在于，要想有效地評估一次新的交通政策，并確保該政策的有效執(zhí)行，需要一個包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、交通需求預(yù)測以及替代方法評估。一位了解北京“治堵”方案制定的專家指出，“在與交通體系相關(guān)的部門中，數(shù)據(jù)被視為機密，并不能共享�！�
另一位研究人員亦指出，數(shù)據(jù)作為一種可貴的資源，沒有哪個部門愿意主動出讓，因為數(shù)據(jù)資源背后意味著人員編制、資金投放等一系列資源。
其實，為獲取交通數(shù)據(jù)，北京2000年進行了第一次交通普查，2004年再次普查。但是，不同部門皆視數(shù)據(jù)為己有，參與到北京交通研究的至少有清華大學(xué)、北京交通大學(xué)、中國科學(xué)院、北京工業(yè)大學(xué)等七八家科研機構(gòu)，沒有一家能獲取全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。
“我們通過和交通相關(guān)部門的合作，能夠得到一些數(shù)據(jù)。”上述研究人員說。但是更多時候，都是研究機構(gòu)自行在個別路段投放設(shè)備進行數(shù)據(jù)監(jiān)測、搜集，由此也導(dǎo)致目前國內(nèi)交通領(lǐng)域，多見圍繞城市中某個路段、某一時段的研究，而沒有對一個城市整個交通系統(tǒng)的完整研究。
而美國早在1962年便通過聯(lián)邦資助公路法案，限制全國1.5%的年度交通建設(shè)費用必須用于調(diào)查、規(guī)劃和未來建設(shè)計劃的經(jīng)濟分析。
北京亦意識到協(xié)調(diào)管理問題的嚴(yán)重性，在新方案中提出，建立完善緩解交通擁堵工作會商協(xié)調(diào)機制，成立由分管副市長牽頭，相關(guān)部門及各區(qū)縣政府分管負責(zé)人參加的市緩解交通擁堵工作推進小組，統(tǒng)籌推進各項工作任務(wù)的落實。
規(guī)劃之痛
必須看到，階段性的“治堵”措施，雖可緩解擁堵，但難以治本。未來的減少交通難題之策，唯有對城市結(jié)構(gòu)做出科學(xué)調(diào)整。
就目前來看，北京交通存在嚴(yán)重的出行結(jié)構(gòu)問題。50%以上的出行量集中在三環(huán)路內(nèi)，70%以上小客車集中在五環(huán)路內(nèi)，且使用強度大，核心區(qū)小客車出行比例達34.8%，是紐約、東京核心區(qū)的兩倍多。小客車日均行駛45公里，是倫敦的1.5倍，東京的兩倍多。
出行結(jié)構(gòu)不合理，是城市規(guī)劃失誤的必然后果。長期以來單中心、攤大餅的城市結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中心區(qū)居住、工作、生活功能區(qū)高度疊加，擁堵加劇。
《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》(下稱2005版《總體規(guī)劃》)即是對過去多年規(guī)劃失誤反思的成果。
2005版《總體規(guī)劃》明確提出，要由單中心餅狀結(jié)構(gòu)調(diào)整為“兩軸、兩帶、多中心”的城市結(jié)構(gòu)，在市區(qū)內(nèi)建成金融街、CBD、奧運村、中關(guān)村等多個綜合服務(wù)功能區(qū)，分別承擔(dān)不同城市功能，以提高城市服務(wù)效率、分散交通壓力。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院副院長劉欣葵認為，2005版的北京城市總規(guī)確定中心城區(qū)人口基本不增長，但增加148平方公里的用地，同時加強金融商貿(mào)等經(jīng)濟功能，本身存在矛盾。
多年來北京一直在將中心城人口外遷，但多是通過拆遷、舊城改造將居住功能遷出，隨著經(jīng)濟功能的強化，中心城區(qū)吸納就業(yè)的規(guī)模繼續(xù)增長，實質(zhì)上無法實現(xiàn)疏散人口功能，隨著人口外遷，工作地點與居住區(qū)分離趨勢繼續(xù)強化，交通需求也進一步增長。
就在治堵措施醞釀期間，2010年12月14日，西城區(qū)委書記王寧在區(qū)委全體會議報告中明確提出“金融街南拓”，計劃未來五年加快推進位于菜市口附近的廣安產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，“以德勝科技園、廣安產(chǎn)業(yè)園為輻射區(qū)，以白塔寺、西單、南鬧市口地區(qū)為配套區(qū)，集中力量打造以金融業(yè)為核心的經(jīng)濟增長極�！�2009年，金融街已開始西擴，其核心區(qū)將從原規(guī)劃的1.18平方公里拓展至2.59平方公里;位于朝陽區(qū)的CBD也在東擴，計劃在未來六年到八年內(nèi)，完成占地3平方公里的拓展區(qū)建設(shè)，規(guī)模相當(dāng)于再造一個CBD�！斑@都與控制中心城區(qū)建設(shè)總量背道而馳�！� 劉欣葵說。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成表示，國際經(jīng)驗證明，人口超過千萬的特大都市，打造城市副中心是必然的選擇，上海的浦東即是樣本。北京早在1993版《總體規(guī)劃》中即確定，在城區(qū)周邊規(guī)劃通州、亦莊、黃村等14個衛(wèi)星城，基本覆蓋所有遠郊區(qū)縣，衛(wèi)星城2010年的人口規(guī)模在10萬-25萬人左右。肖金成認為，這些衛(wèi)星城規(guī)模過小，建設(shè)資金也以區(qū)縣自籌為主，無法形成新城中心，北京市必須有所取舍。
2005版《總體規(guī)劃》確定，北京重點發(fā)展位于東部發(fā)展帶上的通州、順義和亦莊三新城，形成規(guī)模效益和聚集效益。
但在肖金城看來，這仍是一個妥協(xié)的方案，新城的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)資金來源，均未得到明確。在土地財政的沖動下，新城大力推進房地產(chǎn)開發(fā)，逐漸變成功能單一的“睡城”。
此外，作為首都，北京聚集了所有的中央機關(guān)，此亦為北京規(guī)劃難以真正落實的一個重要原因。
“北京市的首要定位是為中央服務(wù)，中央機構(gòu)不搬，市級機關(guān)很難離開，而中國的政治現(xiàn)實又決定了，核心商務(wù)區(qū)必須緊靠政府公務(wù)區(qū)，以便隨時辦事�！眲⑿揽f。
北京市無力要求中央機關(guān)搬遷，2004年，曾有學(xué)者提議，北京市級政府機構(gòu)可以先行搬遷，在通州新城再造公務(wù)區(qū)。但據(jù)肖金城介紹，該計劃從未真正進入北京市的議事日程。
北京交通研究中心原主任全永鑫就曾表示，一旦城市交通結(jié)構(gòu)跟城市空間形態(tài)、布局吻合，建立起一種穩(wěn)定關(guān)系，之后幾乎不可逆轉(zhuǎn)。
治堵新政發(fā)布次日，正逢周五，又是平安夜，晚高峰時，北京120條路段“飄紅”，堵車時間平均達五小時。
