加大均衡性轉(zhuǎn)移支付分配力度

　　在我國現(xiàn)行財政體制下，中央政府除現(xiàn)有需要承擔的中央本級支出責任外，還通過均衡性轉(zhuǎn)移支付努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標，但是目前未將城市公共交通作為轉(zhuǎn)移支付分配中的考慮因素?？紤]到城市公共交通的基本公共服務(wù)屬性，為推進地方政府發(fā)展公共交通的積極性，推動基本公共服務(wù)均等化，建議中央財政一是按照中央承擔的專項支出責任，加大對地方城市公共交通發(fā)展方面的專項轉(zhuǎn)移支付力度;二是在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮將城市公共交通發(fā)展相關(guān)指標納入標準支出測算因素中。

　　建議財政部在《2013年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》中“標準財政支出測算”部分第十條第(十一)“交通運輸標準財政支出”的測算標準“交通運輸標準財政支出=(公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+縣個數(shù)×縣均交通支出×10%+民用汽車擁有量×車均交通支出×10%+面積×單位面積交通支出×30%)×地表起伏度系數(shù)”中加入與城市公共交通發(fā)展相關(guān)的指標(如城市公共交通客運量等)，并賦予一定權(quán)重。

　　優(yōu)化財政對交通行業(yè)的投入結(jié)構(gòu)

　　目前，中央及地方政府每年的交通財政投入主要用于公路、鐵路干線和農(nóng)村道路建設(shè)等方面，特別是城市建設(shè)中的固定資產(chǎn)投資更多地投向道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施?！笆晃濉逼陂g，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比例不超過15%;2008年，36個中心城市中，有20個城市的公共交通投資比例低于10%，5個城市介于10%～20%。

　　為落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)積極調(diào)整財政投資方向，將城市公共交通作為重要的投資范圍，適當提高城市公共交通投資在交通投資中的比重，加大對城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。具體做法，通過中央和省級政府的資金引導(dǎo)，督促城市政府將城市公共交通列入城市政府財政預(yù)算性支出科目，建立穩(wěn)定的城市公共交通財政投入機制，并承擔主要支出責任。

　　國家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項資金”為盡快形成中央、地方共同推動城市公共交通發(fā)展的合力，有效加大各級財政對公共交通的資金傾斜力度，參照國際經(jīng)驗，建議國家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項資金”，并將其

　　作為一種常態(tài)化的財政保障工具，引導(dǎo)地方政府加快公共交通發(fā)展。資金來源可考慮從燃油稅增量及其他資金(如中央財政超收的一定比例、與小汽車使用有關(guān)的稅費)中提取。

　　專項資金主要投向為：大容量公共交通、綜合客運樞紐、公交信息化、節(jié)能減排、安全保障、政策法規(guī)及標準制定、重大技術(shù)創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展等方面，推動城市提升公共交通

　　服務(wù)質(zhì)量、提高行業(yè)管理水平等。

　　目前，交通運輸部將公交都市創(chuàng)建活動作為落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，將通過政府主導(dǎo)、規(guī)劃先導(dǎo)、政策引導(dǎo)等方式推進創(chuàng)建城市轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式，加快建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，促進城市發(fā)展與城市交通的良性互動，緩解城市交通擁堵。

　　公交都市創(chuàng)建活動得到了城市政府的積極響應(yīng)，但是目前還缺乏中央層面的引導(dǎo)性資金支持。建議城市公共交通引導(dǎo)性專項資金對公交都市創(chuàng)建城市給予適當傾斜，使創(chuàng)建城市合理優(yōu)化公共交通投資結(jié)構(gòu)，進一步提高投資質(zhì)量，保障公交都市建設(shè)目標的實現(xiàn)。建議前兩年支持所有的創(chuàng)建城市，兩年后支持重點城市。

　　開展“票價-成本-績效-補貼”聯(lián)動機制研究并試點為落實《指導(dǎo)意見》中“完善價格補貼機制”以及“對公共

　　交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運營安全進行定期評價，結(jié)果作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據(jù)”的精神，建議盡快開展票價—成本—績效—補貼聯(lián)動機制研究及試點工作。

　　一是科學確定票制票價。堅持體現(xiàn)公益性和增強吸引力的原則，兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，考慮公交企業(yè)成本、城市財力、群眾承受能力等因素，科學合理地核定公交票價;兼顧各種公共交通方式之間的合理比價關(guān)系，提高公共交通系統(tǒng)的總體運行效率;票制票價和收費方式要有利于不同公交方式的一體化換乘，方便公眾出行。加快研究建立城市公交價格動態(tài)調(diào)節(jié)機制，明確城市公共交通調(diào)價的前提條件、基本原則、調(diào)整方法、調(diào)價周期和調(diào)整程序等，建立更加靈活、高效的票價調(diào)整機制。

　　二是建立政府與公交企業(yè)的成本分擔機制。城市公共交通是社會公益事業(yè)，推進公交優(yōu)先發(fā)展是政府的重要職責，政府應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、路權(quán)、用地、財政等方面對公交企業(yè)予以支持，把發(fā)展城市公共交通事業(yè)納入公共財政保障體系，統(tǒng)籌安排，重點扶持。要加快建立政府—企業(yè)合理分擔機制，將公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、日常運營、承擔社會公益性服務(wù)、節(jié)能減排、應(yīng)急救援等政府指令性任務(wù)等相關(guān)成本納入政府補貼補償范圍。

　　三是建立規(guī)范的公共財政補貼制度及補償機制。按照“政府購買公共服務(wù)”的原則，加快轉(zhuǎn)變公交補貼思路，改進補貼機制，對公交企業(yè)提供的各類公共服務(wù)進行細化，并根據(jù)各類公共服務(wù)的提供程度，分別給予不同的補貼。

　　1.通過財務(wù)會計制度改革，最大限度地界定好經(jīng)營性虧損與政策性虧損的邊界，為科學合理地發(fā)放政府補貼提供依據(jù)。

　　2.按照政府購買公共服務(wù)的改革思路，由財政部門、公共交通管理部門等根據(jù)公交行業(yè)提供的公共服務(wù)，通過成本規(guī)制等途徑，合理確定公交企業(yè)的“基本成本”和“基準利潤”。在此基礎(chǔ)上，分別形成規(guī)范的計算方法和補貼模型，由公交企業(yè)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，并由第三方機構(gòu)計算公交補貼額，結(jié)合城市公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價結(jié)果，最后由政府統(tǒng)籌決策。

　　這種“政府定公式，企業(yè)出數(shù)據(jù)，財政出補貼”的決策機制，可以較好地提高公交補貼的使用績效，切實發(fā)揮政府財政補貼在城市公共交通發(fā)展中的作用。

　　3.開展以服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的城市公共交通票價—成本—績效—補貼聯(lián)動機制試點工作。通過試點總結(jié)經(jīng)驗，完善政策性虧損因素、成本因素、績效考核因素等構(gòu)成的科學合理、充滿活力的補貼補償制度，建立起“民眾可支付、財政可承擔、企業(yè)可發(fā)展”的良性發(fā)展機制，并在試點的基礎(chǔ)上逐步推廣。

　　[城市公共交通財稅保障國際經(jīng)驗]

　　一、美國

　　(一)立法保障中央政府對公共交通的資金投入美國1961年頒布的“綜合住房法”明確規(guī)定中央政府需對公共交通產(chǎn)業(yè)進行支持。1970年，尼克松總統(tǒng)簽署“公共交通扶持法”，規(guī)定由中央政府財政提供10億美元支持“改善城市公共交通系統(tǒng)12年計劃”。1973年出臺的“高速公路聯(lián)邦扶持法”將中央政府對公共交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的資助比例由66%提高至80%;高速公路基金可用于通過審批的公共交通項目及農(nóng)村公共交通示范計劃。在1974年能源危機后，國會首次批準對公共交通實施財政撥款和經(jīng)營性補貼。1998年，克林頓總統(tǒng)簽署《21世紀交通平衡法》，該法增加了有利于城市公共交通發(fā)展的內(nèi)容，鼓勵軌道交通、公共汽車發(fā)展和城市低速磁懸浮技術(shù)的研發(fā)，并保證到2003年提供360億美元的公共交通基金，另有50億美元可用于各種撥款。

　　(二)中央、地方政府共同承擔公共交通發(fā)展所需資金美國公共交通協(xié)會將城市公共交通項目分成建設(shè)和經(jīng)營兩

　　個階段。據(jù)統(tǒng)計，在建設(shè)階段，最主要的資金來源為政府的財政補助，所占的比例曾經(jīng)高達97%，雖然近年來政府的財政支持所占的比重逐漸下降，但截至2007年仍然占近70%的比例，因此政府是美國城市交通項目建設(shè)中最主要的投融資主體。同時，聯(lián)邦、州、地方三級政府的出資比例也有所不同，其中聯(lián)邦政府出資比例最高，1988年曾高達65%，近年來穩(wěn)定在40%左右的水平;州政府和地方政府的出資比例相當，且多年來變化不大，平均穩(wěn)

　　定在15%的水平。

　　政府財政在城市公共交通運營階段的資金來源中依然占據(jù)主體地位，并且出資比例十分穩(wěn)定，近20年來一直保持在60%左右的水平，票價及其他收入約占40%。但是與建設(shè)階段不同的是，聯(lián)邦、州、地方三級政府各自的出資比例有了較大變化，聯(lián)邦政府的資金只占不到10%，而州政府和地方政府的資金則分別占到25%和20%左右，由此可以看出州政府和地方政府在城市交通運營方面有著更大的財權(quán)與事權(quán)。

　　(三)建立公共交通發(fā)展專項資金

　　美國國會在1956年通過立法設(shè)立“公路信托基金”，規(guī)定征收的燃油稅全部存入這一基金，專項用于聯(lián)邦公路計劃。

　　1982年國會把聯(lián)邦燃油稅從每加侖4美分提高到9美分，并規(guī)定把其中的1美分存入新設(shè)立的“公共交通賬戶”，用于發(fā)展公共交通。目前，每加侖18.3美分的聯(lián)邦燃油稅中，有2.86美分撥給“公共交通賬戶”。

　　據(jù)美國公共交通協(xié)會統(tǒng)計，美國城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段所需資金除政府財政外，還存在多種籌資方式，如：企業(yè)自籌資金、票務(wù)收入、廣告收入、社會捐贈、基礎(chǔ)設(shè)施收費、發(fā)行債券等。這些多元化的籌資方式近年來發(fā)展迅速，由1988年的3%增長到2007年的33%，在美國城市交通項目的建設(shè)中起著越來越重要的作用。

　　二、日本

　　日本公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款。國家撥款部分從汽油、柴油、液化氣銷售中征稅，地方政府撥款部分從各種交通設(shè)施的收費(如路、橋和停車場費)中開支。一般新建公共交通設(shè)施時，中央政府出資50-60%，地方政府出資25%，其余為低息貸款。

　　日本政府為了引導(dǎo)市民更多使用公共交通出行，鼓勵企業(yè)給員工發(fā)交通補貼，而且對交通補貼不征稅。針對軌道交通企業(yè)，日本政府制訂了多種公共扶持政策，鼓勵企業(yè)進行多元化經(jīng)營、開拓新事業(yè)領(lǐng)域、綜合開發(fā)軌道交通沿線土地，增加了企業(yè)的經(jīng)濟收益和經(jīng)營活力，保證了私營軌道交通企業(yè)的公益性。

　　三、法國

　　自1976年起，法國中央政府成立公共交通發(fā)展基金開始對地方城市的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供不固定的財政撥款，1996年以后設(shè)立一項新的發(fā)展基金，即鼓勵地方政府建設(shè)專用路權(quán)的大容量公交干線系統(tǒng)的專項TCSP基金。該基金初期是中央政府引導(dǎo)地方政府公共交通建設(shè)投資的一種激勵手段，只用于補貼地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(改建)和車輛購置更新上的投資。在1996年以后，公交發(fā)展基金的性質(zhì)發(fā)生了變化，主要用于大容量公交干線系統(tǒng)的建設(shè)，以此減輕地方政府建設(shè)和完善公交系統(tǒng)的資金負擔。法國公共交通發(fā)展基金初期主要來源于中央政府

　　財政預(yù)算，1996年以后，公交發(fā)展基金TCSP的資金來源，除中央政府財政預(yù)算外，新增加歐盟結(jié)構(gòu)性基金和國有銀行的低息貸款作為基金來源。此外，法國政府也在積極研究征收城市交通擁堵費以維持基金規(guī)模。

　　法國巴黎市《公共交通法》規(guī)定，在公共交通服務(wù)范圍內(nèi)的凡是職工人數(shù)超過9人的公營和私營企業(yè)(非公共交通企業(yè))，均需按工資總額提取1.2%-2%作為公共交通稅上繳。政府管理部門在一定上限以內(nèi)決定稅率，從而保證公共交通發(fā)展有可靠的資金來源。公共交通稅的計算方法是用總薪水乘以公司所在區(qū)域的稅率，如巴黎市區(qū)

　　稅率為2.4%。公共交通稅收入的90%以上用于支付公共交通公司運營成本，剩余部分用于投資的各項支出。巴黎公共交通稅由巴黎交通管理委員會每月分配給公共交通公司、軌道交通公司等交通企業(yè)，成為彌補巴黎公共交通運營企業(yè)虧損的重要來源。財政補齊公交企業(yè)除公共交通稅以外的收支差額，每年按期撥付，年底前全部到位。

　　四、哥倫比亞

　　哥倫比亞政府通過立法制訂了國家城市交通計劃(NUTP)。

　　主要內(nèi)容：一是中央政府投資并給予技術(shù)援助，用于支持人口規(guī)模超過60萬的大都市區(qū)實施一體化大運量公交系統(tǒng)(IMTS)建設(shè);二是通過中央政府與參與城市簽訂共同籌資協(xié)議，開展項目建設(shè)。其中，共同籌資協(xié)議明確提出，哥倫比亞政府負責向符合條件的項目提供40%-70%的資金，用于支付大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。地方城市政府也投入一部分資金，其主要來源為汽油稅和房產(chǎn)稅，其次為私人銀團貸款。私營部門也參與項目投資，主要投向車輛購置與運營支出。

　　例如，哥倫比亞BRT系統(tǒng)主要由國家投資興建，包括基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)等。中央政府主要通過世界銀行貸款等方式籌措資金，承擔公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的60%至70%;其余建設(shè)經(jīng)費由地方政府負責，其中20%來自地方政府征收的燃油稅。

　　哥倫比亞國家政府對公共交通的大量投入，激發(fā)了城市政府改善公共交通系統(tǒng)的積極性，例如在首都波哥大，83%的機動出行都由以BRT系統(tǒng)為骨干的公共交通完成。

　　五、巴西

　　巴西政府計劃從2012-2016年投入約65億美元，用于改善公共交通系統(tǒng)。其中，聯(lián)邦政府投入43億美元，州和地方政府投入21.5億美元，主要用于BRT系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善。

　　六、印度

　　印度政府建立了總額為110億美元的國家專項基金，用于BRT和城市公共交通項目。目前，該項基金已開始支持部分城市建設(shè)BRT系統(tǒng)。

　　七、德國

　　德國政府為改善地區(qū)交通狀況，提供大量的財政資助，財政撥款的一半用于資助發(fā)展公共交通，如修建軌道交通可得到聯(lián)邦50%的財政補貼;各城市在道路建設(shè)和軌道交通建設(shè)方面，均能得到聯(lián)邦、州的投資補助，一般

　　補助資金為投資額的75%，有的項目甚至補助90%以上。其資金來源是燃油稅，即向石油購買者征收10%的稅金。德國政府減少公共交通企業(yè)銷售稅(增值稅)的50%和完全免收公共交通的車輛稅，另外還減收公共汽車的用油稅。

　　八、新加坡

　　新加坡設(shè)立燃油平準基金，應(yīng)對燃油價格波動對于運營企業(yè)的影響，扶持城市公共交通發(fā)展。自1992年起，新加坡政府要求公共交通運營企業(yè)設(shè)立專用賬戶，作為應(yīng)對短期油價上漲的基金?；饛钠髽I(yè)收入里提取，每年累積直至達到預(yù)定額度，該額度不低于運營企業(yè)按照公共交通委員會提出的燃油參考價計算的一年燃料消耗費用，燃料參考價是最近5年平均市場動態(tài)燃油價格。當公共交通企業(yè)實際燃油采購價格低于參考油價時，差額部分提取注入基金;高于參考油價時，可提取基金來緩和燃料價格短期急劇上漲的壓力。另外，新加坡政府投資建設(shè)智能公共交通系統(tǒng)。