目前，我國(guó)的公交發(fā)展進(jìn)程大致可分為四個(gè)階段：第一階段(1985年以前)，國(guó)家對(duì)公共行業(yè)的全面管理控制階段，即國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，大包大攬;第二階段(1985年至2002年)，公交行業(yè)市場(chǎng)化改革起步階段，國(guó)家在一定程度上放松了管理;第三階段(2002年至2008年)，城市公交行業(yè)大發(fā)展，公交的體制和經(jīng)營(yíng)模式都有了改變，個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)大量進(jìn)入公交行業(yè);第四階段(2008年迄今)，進(jìn)一步探索公交行業(yè)發(fā)展的階段，體制理順，立法加快，供求矛盾突出，公交經(jīng)營(yíng)模式包括行政審批、有償出讓、服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)、政府特許等四種。
概括起來，我國(guó)公交現(xiàn)存的常見問題有三個(gè)：一是數(shù)量有限。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)年鑒，截至2011年底，全國(guó)公交車、電車、軌道交通運(yùn)營(yíng)車輛共有412590輛，公交供給能力明顯不足，市民出行還不能完全滿足;二是出行分擔(dān)率低。在我國(guó)，大城市公交出行分擔(dān)率為30%的，有大連、深圳、北京，其它大城市公交出行分擔(dān)率不足25%，與發(fā)達(dá)國(guó)家的日本東京、新加坡、英國(guó)倫敦等50至70%的城市公交出行分擔(dān)率相比，相差甚遠(yuǎn)。而中小城市則更低，僅為15%;三是安全防范和應(yīng)急反應(yīng)能力差。一遇突發(fā)事件，束手無策，難以應(yīng)對(duì)，如成都市的車廂火災(zāi)事故，廈門市的爆炸事件等。
本文擬從微觀的角度，分析當(dāng)前我國(guó)公交發(fā)展常見問題的原因。
公交發(fā)展常見問題的原因
縱觀我國(guó)公交的發(fā)展，常見問題發(fā)生的主要原因是：公交優(yōu)先未優(yōu)先，公交難得見官員，公交發(fā)展欠前瞻，小車發(fā)展不受限等四個(gè)方面。
一是公交優(yōu)先未優(yōu)先。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，人們常提及公交優(yōu)先，即公交車在發(fā)展過程中資金優(yōu)先，在行駛過程中路權(quán)優(yōu)先，在建設(shè)過程中征用土地優(yōu)先。早在20多年前，“公交優(yōu)先”就已經(jīng)提出，它與現(xiàn)在的公交優(yōu)先同出一轍。實(shí)際上，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，公交發(fā)展一直在政策性口號(hào)上停滯不前，公交優(yōu)先并沒有真正落到實(shí)處。海南省委書記羅保銘指出，有些政策看上去挺好，但真正操作起來企業(yè)和群眾受益不多。他認(rèn)為，政策不中用也是一種形式主義，反映政策制定有不切實(shí)際的地方，更有政策執(zhí)行不力的問題。
二是公交難得見官員。公交車具有線路長(zhǎng)、耗時(shí)多、行駛慢的特點(diǎn)，車廂是一個(gè)開放式的空間，在我國(guó)一直屬于普通百姓的交通工具，長(zhǎng)期被視為低端消費(fèi)。由于官本位思想的影響，基本上很少有政府官員乘坐公交車。政府官員們?nèi)コ俗卉�，浪費(fèi)時(shí)間耽誤工作，丟了面子沒有威嚴(yán)，自覺鶴立雞群，難與平民為伍。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，條件改善了，物質(zhì)極大豐富，就連一個(gè)基層干部都會(huì)有自己的專車，官員們誰(shuí)還會(huì)去乘坐公交車呢?人們津津樂道的“公交優(yōu)先”民生工程，往往只是為普通老百姓提供服務(wù)的運(yùn)輸工具。決策者不乘坐公交車，無從體驗(yàn)，無從感受，他們從何而知公交車發(fā)展的困難呢?他們?nèi)绾巍皩?duì)癥下藥”和正確決策呢?
三是公交發(fā)展欠前瞻。在2008年以前，公交車分屬于城建、交通，還有極少部分由公安部門管理，長(zhǎng)期政出多門、政令不暢。自2008年實(shí)行大部制改革，公交回歸交通運(yùn)輸部門以后，體制理順，但五六年時(shí)間過去了，迄今仍未見到一部有公交管理的系統(tǒng)的法律或法規(guī)，一會(huì)兒是規(guī)章，一會(huì)兒是規(guī)范，一會(huì)兒是制度，各地各級(jí)各自為戰(zhàn)，更難有貼近實(shí)際的規(guī)劃出臺(tái)。人們常習(xí)慣稱城市街道修到那里，公交車就開到那里，常見到解決市民出行“最后一公里”難題的口號(hào)。這種口號(hào)有點(diǎn)盲目被動(dòng)，是一種缺乏規(guī)劃的表現(xiàn)，其根本原因就在于公交主管部門無論是2008年以前還是現(xiàn)在，存在的一個(gè)通病就是缺乏與發(fā)改、住建、財(cái)政、環(huán)保等相關(guān)部門的銜接與溝通，只注重孤立的行業(yè)思考，故而時(shí)常與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。
四是小車發(fā)展不受限�，F(xiàn)實(shí)生活中，小汽車主要是私人購(gòu)買、個(gè)人使用。大量私家車的涌現(xiàn)，恰恰就是公交沒有優(yōu)先的表現(xiàn)。不容置疑，私家車必然是改善個(gè)人生活質(zhì)量的好幫手，人們的本意是購(gòu)置了私家車為自己代步，代替公交車方便出行，從而節(jié)省時(shí)間。其實(shí)，私家車一多，道路資源被大量占用，環(huán)境污染，能源浪費(fèi)，反倒促使交通受阻，耗時(shí)更多，速度更慢，欲速則不達(dá)，以致出現(xiàn)“首堵”之類的稱呼。
應(yīng)該真正落實(shí)公交優(yōu)先
目前，我國(guó)公交優(yōu)先提倡得多，口號(hào)也很響亮，而且還是一項(xiàng)民生工程，事關(guān)國(guó)計(jì)民生。倡導(dǎo)口號(hào)沒有錯(cuò)，但公交優(yōu)先并不只是口號(hào)，優(yōu)先要優(yōu)到實(shí)處，要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)發(fā)〔2012〕14號(hào)文件精神，將公交按一種公眾消費(fèi)的交通工具來培養(yǎng)，切忌一再坐而論道，侈談公交優(yōu)先。
一是保障建設(shè)征用土地優(yōu)先。加強(qiáng)公共交通用地綜合開發(fā)，優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地，建好首末站、停放站，城區(qū)主干道上的上下客站等，不斷與城市功能配套。
二是保障落實(shí)公交資金優(yōu)先。加大政府投入，各地各級(jí)人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入地方財(cái)政體系，重點(diǎn)增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場(chǎng)站建設(shè)以及車輛設(shè)備購(gòu)置和更新的投入。拓寬投資渠道，推進(jìn)公共交通投融資體制改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
三是保障公交行駛路權(quán)優(yōu)先。增加公交優(yōu)先車道，擴(kuò)大信號(hào)優(yōu)先范圍，形成公交優(yōu)先網(wǎng)絡(luò)，改善公共交通通達(dá)性和便捷性。
四是保障公共支出優(yōu)先。政府是公共服務(wù)的承擔(dān)者，公交是以政府為指導(dǎo)的公益活動(dòng)。公交以一定數(shù)量和質(zhì)量向社會(huì)提供公共服務(wù)，因此這種公共服務(wù)支出就是執(zhí)行政府政策所必須付出的成本。這種成本只能以公共支出的價(jià)格補(bǔ)貼方式，優(yōu)先安排預(yù)算給公交行業(yè)。同時(shí)，還要落好實(shí)對(duì)城市公交行業(yè)的成品油價(jià)格補(bǔ)貼政策，及時(shí)足額到位。
應(yīng)該倡導(dǎo)全民優(yōu)先乘公交
首先，倡導(dǎo)公務(wù)員及政府官員帶頭選擇乘坐公交。政府官員要從自身做起，克服官本位的思想，放下架子，融入社會(huì)，打破官員不乘公交的陋習(xí)。既然公交已變?yōu)橐环N大眾性的公共交通工具，官員為什么乘不得呢，要克服浪費(fèi)了時(shí)間、丟了面子的不良思想，要糾正那種光靠聽匯報(bào)、看材料而收集民愿的做法，遠(yuǎn)離那種坐而論道的優(yōu)先發(fā)展。同時(shí)，乘公交是公務(wù)員及政府官員深入基層，了解社情民意的一個(gè)重要手段，通過親自體驗(yàn)乘坐公交，才知道線路的規(guī)劃、站點(diǎn)設(shè)置和公交的配置等是否合理，才了解市民乘車是否方便和滿意。據(jù)報(bào)載，蘇州市交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)邵建林2013年8月13日親自乘坐了一次非空調(diào)公交，進(jìn)行了一次公交體驗(yàn)，感受深刻。
其次，鼓勵(lì)公務(wù)員優(yōu)先選擇乘坐公交。黨的十八大提出了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求。政府官員不應(yīng)成為特殊利益人群，而是應(yīng)該積極融入到公眾之中，大膽乘坐公交。由此，公務(wù)人員乘坐公交一方面減少了公車使用，節(jié)約了社會(huì)資源，有利于環(huán)境保護(hù);另一方面，公務(wù)人員乘坐公交是社會(huì)文明的一種表現(xiàn)，是為民清廉的體現(xiàn)。公交屬于公共服務(wù)，它要求不論尊卑一視同仁，充分體現(xiàn)社會(huì)公平。
因此，千萬(wàn)不要再把公務(wù)員及政府官員乘坐公交，作為一種新聞來報(bào)道張揚(yáng)。
再次，鼓勵(lì)市民出行選擇乘坐公交。公交行業(yè)屬于公共服務(wù)，具有社會(huì)公益性，政府是發(fā)展城市公交的責(zé)任主體。在公益活動(dòng)中，要大力推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，把公交優(yōu)先優(yōu)在實(shí)處，落實(shí)在行動(dòng)上，把它變?yōu)橐环N真正意義上的大眾公共交通工具，無論對(duì)誰(shuí)都是公平公正的。還要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公交設(shè)施和裝備水平，提高公交的便利性和舒適性，創(chuàng)造良好的乘車環(huán)境，提供免費(fèi)公交，方便乘坐與換乘。
應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃銜接
目前，我國(guó)尚無一部完整的公交管理的系統(tǒng)的法律法規(guī)，僅有的也只是部門規(guī)章，最高的政策性文件是《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào))，更沒有什么規(guī)劃。
考慮到公交的服務(wù)范圍主要在城市，服務(wù)的對(duì)象主要是市民，因此，要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的框架內(nèi)，注重公交規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，注重銜接，不管是公交行業(yè)事前的安排，還是事中發(fā)展的規(guī)劃，公交的主管部門都必須注意與發(fā)改部門、住建部門、財(cái)政部門、環(huán)保部門等的銜接，小的方面融入其行業(yè)規(guī)劃，大的方面納入政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，基本做到五年有規(guī)劃、十年有謀劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用。要切實(shí)根據(jù)城市公交規(guī)劃，結(jié)合人口分布，確定公交發(fā)展目標(biāo)和模式，準(zhǔn)確設(shè)計(jì)公交線路、設(shè)置站點(diǎn)和測(cè)算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，最終實(shí)現(xiàn)城市街道修到那里，公車就增加開到那里，方便市民出行。
應(yīng)該限制發(fā)展小汽車
現(xiàn)代社會(huì)，人們?cè)絹碓娇粗厝松硗獾臇|西，過度停留在外在的物質(zhì)享受上，從而使個(gè)人需求無限擴(kuò)大。購(gòu)買小汽車作為代步工具，個(gè)人生活質(zhì)量提高了，但與社會(huì)資源供給有限尤其是道路資源有限供給的矛盾沖突加大了。
現(xiàn)階段，過度發(fā)展小汽車就是一種沖擊公交市場(chǎng)的行為。小汽車增長(zhǎng)，只考慮到當(dāng)前的利益，而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，許多發(fā)達(dá)國(guó)家已走過的“自由發(fā)展、強(qiáng)力干預(yù)、宏觀調(diào)控”之路本應(yīng)慎重借鑒，而我們卻熟視無睹。
據(jù)報(bào)載，川東某市自2013年1月起，月新增小汽車約1300輛，導(dǎo)致城區(qū)主要街道，在上下班和出城高峰時(shí)，來往車輛絡(luò)繹不絕，擁擠不堪。由此，約略可以想象其它城市的光景。
小汽車發(fā)展過猛，增長(zhǎng)太快，其負(fù)面卻作用不可小視。為此，應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和造福子孫，大力發(fā)展公交，推行優(yōu)先公交，必須強(qiáng)力限制小汽車發(fā)展。
同時(shí)，過度發(fā)展小汽車是對(duì)運(yùn)輸資源的一種擠占，是一種無形的浪費(fèi)，實(shí)不可取。從戰(zhàn)略的角度出發(fā)，強(qiáng)力限制小汽車，是一種助推公交發(fā)展的有效措施。自2012年10月起，成都在工作日時(shí)段，所有本地和外地車輛，實(shí)行尾號(hào)限行規(guī)定，違者罰100元記3分。揀號(hào)購(gòu)車、限號(hào)入城等措施，是一個(gè)良好的開端，只有這樣強(qiáng)力的限制，才能見到根本的效果，有效緩解城市道路供給能力有限和需求快速增長(zhǎng)的矛盾，從而為公交優(yōu)先發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。
黨的十八大要求，著力綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。這為優(yōu)先發(fā)展公交提供了有力的依據(jù)，但由諸多因素的影響，公交優(yōu)先發(fā)展之路行進(jìn)緩慢，還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離，還需要花費(fèi)很大的力氣才能見效。
