公交政府究竟補(bǔ)貼多少合適?公交企業(yè)的成本有哪些?怎樣才能讓企業(yè)一直微利生存?這是公交發(fā)展的核心問(wèn)題之一。
以低票價(jià)吸引更多市民乘坐公交車(chē)出行，是公交優(yōu)先的直接體現(xiàn)形式。但公交優(yōu)先的內(nèi)容，遠(yuǎn)比表現(xiàn)形式更為復(fù)雜。
當(dāng)票價(jià)的收入不能抵消公交實(shí)際運(yùn)營(yíng)的成本，而企業(yè)也不能根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行自由定價(jià)，公交企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)虧損，這個(gè)虧損主要來(lái)源于政府的強(qiáng)制性定價(jià)。強(qiáng)制性定價(jià)本身，給乘車(chē)的居民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了緩解交通、減少城市大氣污染等外部性。從這個(gè)意義上說(shuō)，是“政府施惠于民，企業(yè)負(fù)責(zé)埋單”。
公交政府究竟補(bǔ)貼多少合適?公交企業(yè)的成本有哪些?怎樣才能讓企業(yè)一直微利生存?這是公交發(fā)展的核心問(wèn)題之一。
財(cái)務(wù)平衡是關(guān)鍵
公交財(cái)政補(bǔ)貼在我國(guó)各大中城市并不鮮見(jiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼多因事而定，對(duì)補(bǔ)貼數(shù)額的審核也沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)的制度。
這種情況下，容易出現(xiàn)兩種極端：要么補(bǔ)貼不足，企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，直接影響公交運(yùn)營(yíng)質(zhì)量甚至安全，進(jìn)而影響整個(gè)城市的交通。要么，財(cái)政補(bǔ)貼超支，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。
前者，“公交優(yōu)先”根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，后者，以一個(gè)城市有限的財(cái)力，“公交優(yōu)先”恐怕也難以長(zhǎng)期實(shí)行，最終會(huì)難以為繼。顯然，如果解決不好財(cái)政補(bǔ)貼的事情，“公交優(yōu)先”將陷入困局，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的外部性，而僅僅演變成一句口號(hào)。
“無(wú)條件的財(cái)政兜底”從長(zhǎng)期看，政府都是無(wú)力承擔(dān)的。若要保障“公交優(yōu)先”正常、持續(xù)實(shí)施，要從成本規(guī)制入手，確定公交正常運(yùn)行合理的成本范圍和數(shù)額，并根據(jù)確定的成本給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼包括對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的虧損補(bǔ)貼，以及合理的利潤(rùn)回報(bào)。把成本核算、財(cái)政補(bǔ)貼制度化，并形成對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的激勵(lì)，激勵(lì)其在保障供給的前提下，節(jié)約成本。
“成本規(guī)制”的目的在于，在有限財(cái)政支持的情況下，保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，提供合格的公交服務(wù)。在對(duì)公交成本進(jìn)行規(guī)制過(guò)程中，應(yīng)適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)卣?cái)力，在保持財(cái)務(wù)平衡的情況下，實(shí)施公交的財(cái)政補(bǔ)貼，做到因地制宜，實(shí)事求是。只有這樣，“公交優(yōu)先”才可能具有可持續(xù)性。
根據(jù)規(guī)制成本，結(jié)合合理的利潤(rùn)回報(bào)，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，就完成了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這個(gè)當(dāng)然是成本規(guī)制的主要內(nèi)容，但還不是全部。財(cái)政補(bǔ)貼只從財(cái)力上保障了企業(yè)進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)。值得注意的是，在成本和回報(bào)確定的情況下，企業(yè)極有可能通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和安全來(lái)達(dá)到降低成本謀取利益的目的。
因此，在對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，要對(duì)服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，形成服務(wù)質(zhì)量與利潤(rùn)回報(bào)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。并建立公眾的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮乘車(chē)市民對(duì)公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督作用。只有這樣，公交企業(yè)才能保證提供安全、優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)。
顯然，建立在成本規(guī)制基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼，是不可能也不應(yīng)該解決所有的公交問(wèn)題的。一個(gè)城市運(yùn)行健康的公交系統(tǒng)，還取決于公交系統(tǒng)的管理體制、公交運(yùn)行體系設(shè)計(jì)的合理性等等。
但無(wú)論如何，在城市交通日益擁堵的今天，通過(guò)成本規(guī)制，把成本控制、財(cái)政補(bǔ)貼制度化，推進(jìn)公交優(yōu)先，的確是一件利國(guó)利民的好事。尤其對(duì)于公共交通的可持續(xù)發(fā)展，可謂是一種最為科學(xué)的管理手段。
成本如何規(guī)制?
公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼和科學(xué)定價(jià)調(diào)價(jià)的政策。
“成本規(guī)制”涵蓋了公交企業(yè)的直接營(yíng)運(yùn)成本、期間費(fèi)用、營(yíng)業(yè)稅金及附加和其他營(yíng)運(yùn)成本。其中，直接營(yíng)運(yùn)成本是指公交企業(yè)實(shí)際營(yíng)運(yùn)過(guò)程中發(fā)生的與營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)直接相關(guān)的成本和費(fèi)用，包括人工費(fèi)用、能耗費(fèi)、車(chē)輛折舊費(fèi)、保養(yǎng)修理費(fèi)、行車(chē)事故損失費(fèi)、營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等;期間費(fèi)用是指公交企業(yè)為組織和管理車(chē)輛營(yíng)運(yùn)所發(fā)生的管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等。而其他營(yíng)運(yùn)成本包含了公交企業(yè)在實(shí)際營(yíng)運(yùn)過(guò)程中發(fā)生的與營(yíng)運(yùn)生產(chǎn)相關(guān)的成本和費(fèi)用，比如營(yíng)運(yùn)車(chē)輛提前報(bào)廢支出等。
很多城市確定了公交補(bǔ)貼的計(jì)算方法：即規(guī)制成本=人員工資及工資性支出﹢固定資產(chǎn)折舊費(fèi)﹢燃料消耗費(fèi)﹢輪胎消耗費(fèi)﹢運(yùn)營(yíng)車(chē)輛修理費(fèi)﹢其它直接運(yùn)營(yíng)費(fèi)﹢管理費(fèi)用﹢財(cái)務(wù)費(fèi)用-已發(fā)放的成本費(fèi)用類(lèi)單項(xiàng)補(bǔ)貼(含政府補(bǔ)助固定資產(chǎn)計(jì)提的折舊費(fèi))。新增補(bǔ)貼=規(guī)制成本﹢主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金及附加-規(guī)制收入-已收到的成本費(fèi)用類(lèi)以外的單項(xiàng)補(bǔ)貼-服務(wù)質(zhì)量考核應(yīng)扣減補(bǔ)貼。
實(shí)行成本規(guī)制管理后，政府部門(mén)將更好地監(jiān)管公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，有的放矢地給予補(bǔ)貼，大部分公交企業(yè)虧損的現(xiàn)象也將得到緩解。同時(shí)，有了完善的補(bǔ)貼制度，企業(yè)不再會(huì)以“虧損”為由降低職工收入，這對(duì)提高上海公交的服務(wù)水平將起到至關(guān)重要的作用。
公交企業(yè)各項(xiàng)主要成本的約束標(biāo)準(zhǔn)也將隨著情況變化而變化。原則上以1年為一個(gè)周期，周期結(jié)束后，有關(guān)部門(mén)將根據(jù)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力成本等政策性因素變化對(duì)營(yíng)運(yùn)成本造成的影響，同時(shí)考慮年CPI指數(shù)上升或下降影響進(jìn)行修改調(diào)整。
最關(guān)鍵的是，還要把公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核貫穿始終，確保企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，成本規(guī)制要求公交企業(yè)接受營(yíng)運(yùn)審計(jì)必須提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和合法的會(huì)計(jì)信息;第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和成本費(fèi)用審計(jì)，對(duì)其作出客觀(guān)、清晰、及時(shí)、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià);公交企業(yè)通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率等途徑，使其實(shí)際成本低于標(biāo)準(zhǔn)的，所獲差額利潤(rùn)應(yīng)留企業(yè)發(fā)展;若實(shí)際成本超過(guò)成本標(biāo)準(zhǔn)要求的，其虧損由企業(yè)自負(fù)。
把成本規(guī)制的評(píng)價(jià)意見(jiàn)作為政府完善公交事業(yè)扶持政策的重要依據(jù)，同時(shí)也把成本規(guī)制執(zhí)行情況納入公交企業(yè)誠(chéng)信和線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)議考核的內(nèi)容。
優(yōu)劣性評(píng)價(jià)各異
通過(guò)對(duì)公交企業(yè)實(shí)施成本規(guī)制，確定公交企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的合理成本范圍，并據(jù)此給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)政策性虧損由政府承擔(dān)、經(jīng)營(yíng)性虧損由企業(yè)承擔(dān)原則，能有效劃清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，有利于激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，節(jié)約成本，減輕政府負(fù)擔(dān)。
將企業(yè)利潤(rùn)回報(bào)與服務(wù)質(zhì)量掛鉤，充分體現(xiàn)激勵(lì)與約束機(jī)制的結(jié)合。比如，深圳成本規(guī)制方案中設(shè)置深圳公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)率為6%，在政府就公交企業(yè)承擔(dān)社會(huì)公益性任務(wù)、燃油價(jià)格上升以及公交票價(jià)降低等單項(xiàng)補(bǔ)貼后，公交企業(yè)成本利潤(rùn)率仍低于6%的，通過(guò)增加財(cái)政補(bǔ)貼方式補(bǔ)足6%。
通過(guò)設(shè)置30%的服務(wù)質(zhì)量考核環(huán)節(jié)，當(dāng)公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，考核得分低于標(biāo)準(zhǔn)分時(shí)，相應(yīng)扣減補(bǔ)貼金額，從而有效避免在成本和回報(bào)確定的情況下，企業(yè)通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量和安全來(lái)降低成本謀取利益。
但是，規(guī)制成本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值確立于歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，部分項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值不符合企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況。例如，隨著公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛車(chē)齡和行駛里程的增長(zhǎng)，以及政府對(duì)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公交技術(shù)保障服務(wù)、減少環(huán)境污染、降低車(chē)輛安全隱患要求的提高，公交企業(yè)對(duì)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)行維保作業(yè)的項(xiàng)目與頻次也隨之增加，加上材料價(jià)格的大幅上漲，企業(yè)維修費(fèi)用成本壓力日益增大。
目前，規(guī)制維修費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值仍采用過(guò)去三年的平均水平，導(dǎo)致公交企業(yè)未能按正常的技術(shù)規(guī)范對(duì)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛開(kāi)展維修作業(yè)，長(zhǎng)期下去車(chē)輛技術(shù)安全狀況將會(huì)惡化。此外，員工薪酬水平規(guī)制值確定較低，企業(yè)有著維持和諧的巨大壓力。
很多規(guī)定也未對(duì)成本費(fèi)用節(jié)約的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，缺乏調(diào)動(dòng)企業(yè)降低成本和控制成本上漲積極性的機(jī)制，未能讓企業(yè)享受到主動(dòng)降低成本所帶來(lái)的收益。
所以，對(duì)公交企業(yè)實(shí)行成本規(guī)制財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)今后涉及公共產(chǎn)品服務(wù)的企業(yè)補(bǔ)貼、定價(jià)機(jī)制的完善具有指導(dǎo)意義。但一個(gè)好的政策出臺(tái)，需要經(jīng)過(guò)企業(yè)的實(shí)踐，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，使其更趨合理。
比如，江蘇常州的方案中規(guī)定“以公交車(chē)輛運(yùn)營(yíng)里程(千公里)” 而不是按乘車(chē)人數(shù)作為成本核算和補(bǔ)貼依據(jù)。
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，以乘客運(yùn)量作為成本核算和補(bǔ)貼依據(jù)辦法不科學(xué)。因?yàn)�，�?dāng)乘客對(duì)公交的需求即：客流量一定時(shí)，企業(yè)適當(dāng)減少營(yíng)運(yùn)車(chē)輛投入即可降低運(yùn)營(yíng)成本。實(shí)際上，公交提供的是方便、快捷、安全的服務(wù)，是通過(guò)運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、車(chē)輛配置、發(fā)車(chē)時(shí)間與間隔來(lái)滿(mǎn)足人們出行要求。所以說(shuō)，公交服務(wù)是通過(guò)累計(jì)運(yùn)營(yíng)里程來(lái)實(shí)現(xiàn)，所有成本以千公里為依據(jù)來(lái)計(jì)算是常州成本規(guī)制可取的地方。
規(guī)制成本費(fèi)用的范圍有待進(jìn)一步完善，還應(yīng)設(shè)定與國(guó)家各項(xiàng)法規(guī)政策出臺(tái)的接口。例如，根據(jù)深圳市國(guó)資局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于市屬?lài)?guó)有企業(yè)建立住房公積金制度的通知〉的通知》，強(qiáng)制要求企業(yè)繳交住房公積金，繳存比例定為5～12%，大大增加了企業(yè)人工成本，但目前該項(xiàng)費(fèi)用未能納入成本規(guī)制范圍。
其次，自2006年以來(lái)，公交營(yíng)運(yùn)車(chē)輛開(kāi)始繳納交強(qiáng)險(xiǎn)，高額的車(chē)輛保險(xiǎn)費(fèi)用已成為公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)成本中的一項(xiàng)重要支出，成本規(guī)制中關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)的范圍亟需擴(kuò)充。此外，成本規(guī)制中規(guī)定政府產(chǎn)權(quán)場(chǎng)站應(yīng)對(duì)公交企業(yè)免費(fèi)開(kāi)放，該類(lèi)場(chǎng)站的租賃費(fèi)不計(jì)入監(jiān)審成本。但是，實(shí)際公交企業(yè)使用的政府場(chǎng)站很多情況下是需要支付租賃費(fèi)的，而且租金會(huì)受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響而上漲，與規(guī)制內(nèi)容不相符。
未明確財(cái)政補(bǔ)貼撥付機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)貼到位嚴(yán)重滯后，企業(yè)資金鏈面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。為推行“公交優(yōu)先”理念，響應(yīng)“綠色公交”口號(hào)，公交企業(yè)不斷加大投入，但由于財(cái)政補(bǔ)貼撥付的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要通過(guò)借貸來(lái)維系企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)，資金鏈面臨較大的斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。隨著貸款規(guī)模的增大，資產(chǎn)負(fù)債率不斷高企，公交企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
那么，如何獲得企業(yè)的真實(shí)成本呢?最了解真實(shí)成本的當(dāng)然是經(jīng)營(yíng)企業(yè)自身，但很多企業(yè)總是很難把真實(shí)成本和盤(pán)托出，企業(yè)本能上有擴(kuò)大或虛報(bào)真實(shí)成本的動(dòng)機(jī)。
因此，在確定規(guī)制成本的過(guò)程中，就要選擇了解公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)的行業(yè)、財(cái)務(wù)、管理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專(zhuān)家組成聯(lián)合的第三方監(jiān)管支持系統(tǒng)，從公交行業(yè)的實(shí)際業(yè)務(wù)流程、企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及企業(yè)的管理等多個(gè)角度對(duì)公交企業(yè)的成本進(jìn)行系統(tǒng)確認(rèn)，其間，要與相關(guān)企業(yè)、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)進(jìn)行細(xì)致溝通，確定規(guī)制成本。在確認(rèn)規(guī)制成本范圍和數(shù)量后，經(jīng)過(guò)運(yùn)行，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，使其更趨合理。
為此，成本規(guī)制補(bǔ)貼政策是公交財(cái)政補(bǔ)貼改革歷程中的一個(gè)里程碑，但仍需在成本費(fèi)用規(guī)制范圍、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定、補(bǔ)貼撥付流程以及成本費(fèi)用節(jié)約激勵(lì)機(jī)制等方面予以完善，從而充分調(diào)動(dòng)公交企業(yè)的積極性，增強(qiáng)其管理效能及競(jìng)爭(zhēng)力。
拓寬政府補(bǔ)貼資金的來(lái)源渠道，通過(guò)建立基金的形式確保補(bǔ)貼的專(zhuān)款專(zhuān)用，用于對(duì)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼�；饋�(lái)源包括公交稅費(fèi)、燃油稅、土地出讓金、公交場(chǎng)站物業(yè)收入、城市路橋隧道費(fèi)等。
建立公交補(bǔ)貼信息披露機(jī)制，完善公交財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督考核。通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定相關(guān)部門(mén)和公交企業(yè)定期公布公交補(bǔ)貼信息，包括企業(yè)虧損情況、補(bǔ)貼金額的測(cè)算和使用等相關(guān)信息，使得政府與市民對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行更加透明化的監(jiān)督。
同時(shí)，通過(guò)政府加強(qiáng)對(duì)公交運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)控和審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼核查。
