文/姜春連
接駁運(yùn)輸作為一種新興的運(yùn)輸組織模式，正在道路客運(yùn)市場(chǎng)興起并逐步發(fā)展。目前，對(duì)道路客運(yùn)接駁運(yùn)輸?shù)膬?nèi)涵和外延尚未有明確的、權(quán)威性的界定，所以在接駁運(yùn)輸推行過(guò)程中，由于種種原因，引起了其他經(jīng)營(yíng)者的投訴;加之該運(yùn)輸組織模式的個(gè)別形式在一定程度上產(chǎn)生一些法律規(guī)范適用問(wèn)題，引起法律適用上的爭(zhēng)議。但接駁運(yùn)輸在節(jié)能減排、提高車輛實(shí)載率、降低流通成本等方面，發(fā)揮較大的積極作用，因而也逐漸成為道路班車客運(yùn)企業(yè)提高其運(yùn)輸組織效率的一種手段。接駁，連接之意。在交通運(yùn)輸行業(yè)，作為一種運(yùn)輸組織方式，具有“無(wú)縫銜接”的涵義。隨著交通運(yùn)輸工具的發(fā)展，運(yùn)輸組織水平的提高，旅客出行需求的提升，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，安全生產(chǎn)的要求，接駁運(yùn)輸在交通運(yùn)輸行業(yè)開(kāi)始興起并快速發(fā)展。
2012年，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)途客運(yùn)接駁運(yùn)輸試點(diǎn)工作的通知》(交運(yùn)發(fā)[2012]784號(hào))，對(duì)在高速公路上運(yùn)行的800公里以上的長(zhǎng)途客運(yùn)線路，開(kāi)展接駁運(yùn)輸試點(diǎn)。
遼寧省在2009年根據(jù)交通廳運(yùn)輸管理局《關(guān)于開(kāi)展道路客運(yùn)接駁運(yùn)輸試點(diǎn)工作的通知》，在公鐵競(jìng)爭(zhēng)激烈的長(zhǎng)途省際班線和公司化經(jīng)營(yíng)的市際班線開(kāi)展接駁運(yùn)輸試點(diǎn)。
從遼寧省推行接駁運(yùn)輸3年的實(shí)踐中看，接駁運(yùn)輸在保障旅客便捷、安全出行的前提下，大幅提高了車輛實(shí)載率和運(yùn)輸效率，降低了企業(yè)的燃油消耗和經(jīng)營(yíng)成本，提高了單位能耗的產(chǎn)出，是推行節(jié)能減排的重要手段。
但由于接駁運(yùn)輸在法律層面尚無(wú)明確界定，加之運(yùn)管機(jī)構(gòu)在管理層面和企業(yè)實(shí)際操作環(huán)節(jié)的問(wèn)題，引起相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的反對(duì)，引發(fā)了多起上訪和投訴舉報(bào)事件。因此，接駁運(yùn)輸作為一種新興的運(yùn)輸組織方式，亟需規(guī)范。
接駁運(yùn)輸?shù)姆蛇m用
在道路客運(yùn)領(lǐng)域，接駁運(yùn)輸是客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者在保障旅客便捷出行和安全的基礎(chǔ)上，依托衛(wèi)星定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)，利用無(wú)線調(diào)度技術(shù)，對(duì)直達(dá)班車實(shí)現(xiàn)一次以上旅客配載的運(yùn)輸組織模式。
在實(shí)踐中，四種形式的接駁運(yùn)輸，均存在旅客的重新配載，包括全部配載和部分配載，以及線路的變更，因此會(huì)產(chǎn)生相關(guān)線路客流的分流和重新分配，對(duì)其他線路經(jīng)營(yíng)者存在不同程度的影響;同時(shí)，其個(gè)別環(huán)節(jié)引起現(xiàn)行道路運(yùn)輸法律規(guī)范適用上的問(wèn)題。
第一種方式，A車需在接駁點(diǎn)配載旅客，B車需在接駁點(diǎn)卸載旅客，涉及增設(shè)�？空军c(diǎn)的法律適用問(wèn)題，并存在更換運(yùn)輸車輛問(wèn)題。另外，如B車通過(guò)繞行、延伸、縮線等方式到達(dá)接駁點(diǎn)，則涉及改變經(jīng)營(yíng)線路的問(wèn)題;如B車未取得丙地至接駁點(diǎn)區(qū)間的班車許可，涉及未經(jīng)許可從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。
第二種方式，A車與B車需在接駁點(diǎn)重新配載旅客，A車旅客全部轉(zhuǎn)移至B車，涉及更換運(yùn)輸車輛，如利用中途休息時(shí)間更換車輛，不涉及增設(shè)站點(diǎn)問(wèn)題;如是延伸服務(wù)，因其甲地至乙地的運(yùn)輸任務(wù)已經(jīng)完成，從法律層面則不存在問(wèn)題。
第三種方式，與第二種方式類似，涉及增設(shè)�？空军c(diǎn)、更換運(yùn)輸車輛問(wèn)題;同時(shí)因A車經(jīng)營(yíng)路線為甲地至丙地，運(yùn)輸甲地至乙地的旅客，涉及線路延伸甚至未經(jīng)許可從事丙地至乙地班線經(jīng)營(yíng)問(wèn)題;而B(niǎo)車從接駁點(diǎn)至乙地則涉及到改變行駛路或者未經(jīng)許可從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。
第四種方式，涉及增設(shè)�？空军c(diǎn)、更換運(yùn)輸車輛的問(wèn)題，如兩車經(jīng)營(yíng)線路無(wú)重合部分，則涉及到改變行駛路線問(wèn)題。
綜上，道路客運(yùn)四種接駁運(yùn)輸形式，均涉及增設(shè)�？空军c(diǎn)、更換運(yùn)輸車輛問(wèn)題，部分形式可能會(huì)涉及改變行駛線路、縮減發(fā)車班次甚至非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。
具體如下表：
根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第八條，《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》第十條第(四)項(xiàng)、第十九條第三款、第二十九條第二款的規(guī)定，班車客運(yùn)的起訖地及起訖站點(diǎn)、途經(jīng)線路及�？空军c(diǎn)、日發(fā)班次均屬許可事項(xiàng)，經(jīng)營(yíng)者如需變動(dòng)，應(yīng)按重新許可辦理。
而未依法申請(qǐng)并經(jīng)許可，根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》法律責(zé)任設(shè)定，則需要承擔(dān)一定的法律后果�？瓦\(yùn)經(jīng)營(yíng)者不按批準(zhǔn)的客運(yùn)站點(diǎn)停靠或者不按規(guī)定的線路、公布的班次行駛的;在旅客運(yùn)輸途中擅自變更運(yùn)輸車輛或者將旅客移交他人運(yùn)輸?shù)模煽h級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上3000元以上的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷相應(yīng)許可證件。
另外，由于接駁運(yùn)輸在實(shí)際操作中需要更換車輛、增設(shè)�？空军c(diǎn)，可能會(huì)造成車輛等級(jí)的下降和在途時(shí)間的延長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量存在潛在的影響。
接駁運(yùn)輸?shù)膽?yīng)對(duì)措施
隨著動(dòng)車組、高鐵等快速鐵路客運(yùn)系統(tǒng)的發(fā)展，在中長(zhǎng)途客運(yùn)市場(chǎng)中，道路客運(yùn)的優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，如哈大高鐵正式營(yíng)運(yùn)后，我省沈陽(yáng)至大連及沿途的高速公路客運(yùn)客流大幅下降，沈陽(yáng)至大連線客運(yùn)下降最高達(dá)80%，經(jīng)營(yíng)者被迫采取減少發(fā)車班次，降低票價(jià)等措施，以保證其最低限度的普遍服務(wù)功能。
道路客運(yùn)在中長(zhǎng)途客運(yùn)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的下降，是綜合運(yùn)輸體系在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，根據(jù)各自特點(diǎn)進(jìn)行的市場(chǎng)分工的重新定位。面對(duì)市場(chǎng)格局的新變化，道路客運(yùn)逐步適應(yīng)并積極應(yīng)對(duì)，接駁運(yùn)輸就是道路客運(yùn)發(fā)揮其機(jī)動(dòng)靈活的比較優(yōu)勢(shì)，而出現(xiàn)的運(yùn)輸組織模式。在實(shí)踐中，接駁運(yùn)輸在提高車輛實(shí)載率和里程利用率，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)節(jié)能減排等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，也是道路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要手段。
因此，接駁運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)并大力推廣。其中運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)其法律適用方面產(chǎn)生的問(wèn)題，制訂相應(yīng)的規(guī)范，保障其依法開(kāi)展;而經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在遵守法律規(guī)定、保障服務(wù)質(zhì)量和安全水平的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展接駁運(yùn)輸。
(一)行業(yè)主管部門的應(yīng)對(duì)措施
對(duì)運(yùn)管機(jī)構(gòu)，接駁運(yùn)輸是落實(shí)國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，推進(jìn)節(jié)能減排的重要措施，應(yīng)大力支持并引導(dǎo)接駁運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，并通過(guò)建立健全接駁運(yùn)輸?shù)臉I(yè)務(wù)辦理機(jī)制、運(yùn)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等措施，規(guī)范、引導(dǎo)、監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者依法開(kāi)展接駁運(yùn)輸。
一是合理界定開(kāi)展接駁運(yùn)輸?shù)臈l件。接駁運(yùn)輸均涉及�？空军c(diǎn)的增設(shè)、行駛路線的變更，從而產(chǎn)生客流的重新分配。在道路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)健全的情況下，極易引發(fā)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的反對(duì)。因此，運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)的調(diào)研分析，合理確定開(kāi)展接駁運(yùn)輸線路的前提條件以及接駁車輛或經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)等方面的條件和標(biāo)準(zhǔn)。
線路條件上，應(yīng)明確開(kāi)展接駁運(yùn)輸線路的標(biāo)準(zhǔn)，以減少對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的影響。如公鐵競(jìng)爭(zhēng)激烈且實(shí)載率達(dá)不到一定比例的線路;或某地有一定客流去往另一地但又達(dá)不到開(kāi)通一條班線要求的;或該線路及其區(qū)間均為一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體或經(jīng)協(xié)商與其他經(jīng)營(yíng)主體達(dá)成一致的;或其他無(wú)利益沖突和矛盾的。
接駁車輛上，更換車輛的技術(shù)等級(jí)和舒適度、服務(wù)設(shè)施不能低于原車輛。
經(jīng)營(yíng)資質(zhì)上，接駁運(yùn)輸涉及到的車輛和經(jīng)營(yíng)線路，應(yīng)符合法定條件，并依法取得許可。
根據(jù)本文介紹的四種接駁運(yùn)輸方式，具體分析如下表：
二是規(guī)范接駁運(yùn)輸?shù)霓k理程序和內(nèi)容。接駁運(yùn)輸中接駁點(diǎn)的設(shè)立和行駛線路的變更，均屬行政許可事項(xiàng)，應(yīng)依法辦理相應(yīng)許可手續(xù)。但從倡導(dǎo)接駁運(yùn)輸發(fā)展，推進(jìn)節(jié)能減排上，可精簡(jiǎn)辦事程序或內(nèi)容，通過(guò)精簡(jiǎn)程序、下放職能以及備案等形式實(shí)現(xiàn)，但必要的法定條件必須具備，相關(guān)的許可證件必須齊全，以保證接駁運(yùn)輸?shù)暮戏ㄓ行А?/P>
三是制定接駁運(yùn)輸?shù)姆⻊?wù)標(biāo)準(zhǔn)。接駁運(yùn)輸涉及的環(huán)節(jié)較多，車輛的更換、站點(diǎn)的設(shè)置、時(shí)間的銜接等，運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加緊制訂接駁運(yùn)輸?shù)姆⻊?wù)標(biāo)準(zhǔn)，主要規(guī)范更換車輛的技術(shù)等級(jí)、接駁點(diǎn)條件、宣傳告知、接駁等待時(shí)間、投訴受理等，從而在維護(hù)乘客合法權(quán)益、方便旅客出行、保障安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)接駁運(yùn)輸發(fā)展。
(二)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的應(yīng)對(duì)措施
對(duì)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者，接駁運(yùn)輸是提高車輛實(shí)載率，降低經(jīng)營(yíng)成本的有效手段。應(yīng)在符合條件的線路上積極推廣，并通過(guò)健全操作規(guī)程等措施，依法、規(guī)范開(kāi)展接駁運(yùn)輸。
一是正確選擇接駁運(yùn)輸?shù)姆绞�。客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在符合條件的線路上開(kāi)展接駁運(yùn)輸并慎重選擇接駁運(yùn)輸?shù)姆秶�，不能為片面追求�?jīng)濟(jì)效益而任意擴(kuò)大接駁運(yùn)輸?shù)姆秶�，也不能損害乘客的合法權(quán)益。
在線路的選擇上，應(yīng)當(dāng)按照要求科學(xué)合理選擇接駁線路和接駁的次數(shù)，并以不損害相關(guān)線路經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利為前提。應(yīng)以無(wú)經(jīng)營(yíng)矛盾并需提供普遍服務(wù)的線路為重點(diǎn)，接駁點(diǎn)不超過(guò)3個(gè)為宜。對(duì)平均實(shí)載率超過(guò)60%以上的線路，即使?jié)M足接駁運(yùn)輸?shù)臈l件，不建議開(kāi)展接駁運(yùn)輸，以保證旅客的便捷出行。
在法律適用上，應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可或按運(yùn)管機(jī)構(gòu)相關(guān)要求辦理，不得擅自開(kāi)展接駁運(yùn)輸。
二是建立接駁運(yùn)輸?shù)牟僮髁鞒�。接駁運(yùn)輸?shù)拈_(kāi)展必須保障旅客的合法權(quán)益，要合理控制接駁等待時(shí)間。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)，制定企業(yè)接駁運(yùn)輸業(yè)務(wù)操作流程，合理設(shè)置接駁點(diǎn)、行駛路線、發(fā)車時(shí)間，特別要加強(qiáng)接駁車輛的調(diào)度指揮，實(shí)現(xiàn)接駁車輛的無(wú)縫銜接。
三是加強(qiáng)服務(wù)能力的建設(shè)。接駁運(yùn)輸涉及增設(shè)�？空军c(diǎn)、改變行駛線路、更換運(yùn)輸車輛，可能會(huì)延長(zhǎng)乘客在途時(shí)間，降低車輛舒適度;特別是攜帶行李的乘客，在更換車輛時(shí)需要行李的裝卸等等。經(jīng)營(yíng)者要從方便乘客的角度出發(fā)，加強(qiáng)服務(wù)能力的建設(shè)，如在接駁點(diǎn)安排專人裝卸行李;加強(qiáng)宣傳公示，保證乘客的知情權(quán)和選擇權(quán);盡量保證接駁車輛技術(shù)等級(jí)的一致，對(duì)更換車輛后車輛技術(shù)等級(jí)下降的，應(yīng)按實(shí)際收取票款等。
（作者單位：遼寧省交通廳運(yùn)輸管理局）
