在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央政府除現(xiàn)有需要承擔(dān)的中央本級(jí)支出責(zé)任外，還通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，但是目前未將城市公共交通作為轉(zhuǎn)移支付分配中的考慮因素。考慮到城市公共交通的基本公共服務(wù)屬性，為推進(jìn)地方政府發(fā)展公共交通的積極性，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，建議中央財(cái)政一是按照中央承擔(dān)的專項(xiàng)支出責(zé)任，加大對(duì)地方城市公共交通發(fā)展方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度;二是在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮將城市公共交通發(fā)展相關(guān)指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算因素中。

    建議財(cái)政部在《2013年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》中“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算”部分第十條第(十一)“交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)“交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=(公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+縣個(gè)數(shù)×縣均交通支出×10%+民用汽車擁有量×車均交通支出×10%+面積×單位面積交通支出×30%)×地表起伏度系數(shù)”中加入與城市公共交通發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)(如城市公共交通客運(yùn)量等)，并賦予一定權(quán)重。

    優(yōu)化財(cái)政對(duì)交通行業(yè)的投入結(jié)構(gòu)

    目前，中央及地方政府每年的交通財(cái)政投入主要用于公路、鐵路干線和農(nóng)村道路建設(shè)等方面，特別是城市建設(shè)中的固定資產(chǎn)投資更多地投向道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。“十一五”期間，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比例不超過(guò)15%;2008年，36個(gè)中心城市中，有20個(gè)城市的公共交通投資比例低于10%，5個(gè)城市介于10%～20%。

    為落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)積極調(diào)整財(cái)政投資方向，將城市公共交通作為重要的投資范圍，適當(dāng)提高城市公共交通投資在交通投資中的比重，加大對(duì)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。具體做法，通過(guò)中央和省級(jí)政府的資金引導(dǎo)，督促城市政府將城市公共交通列入城市政府財(cái)政預(yù)算性支出科目，建立穩(wěn)定的城市公共交通財(cái)政投入機(jī)制，并承擔(dān)主要支出責(zé)任。

    國(guó)家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金”為盡快形成中央、地方共同推動(dòng)城市公共交通發(fā)展的合力，有效加大各級(jí)財(cái)政對(duì)公共交通的資金傾斜力度，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)家設(shè)立“城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金”，并將其作為一種常態(tài)化的財(cái)政保障工具，引導(dǎo)地方政府加快公共交通發(fā)展。資金來(lái)源可考慮從燃油稅增量及其他資金(如中央財(cái)政超收的一定比例、與小汽車使用有關(guān)的稅費(fèi))中提取。

    專項(xiàng)資金主要投向?yàn)椋捍笕萘抗步煌ā⒕C合客運(yùn)樞紐、公交信息化、節(jié)能減排、安全保障、政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、重大技術(shù)創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展等方面，推動(dòng)城市提升公共交通服務(wù)質(zhì)量、提高行業(yè)管理水平等。

    目前，交通運(yùn)輸部將公交都市創(chuàng)建活動(dòng)作為落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，將通過(guò)政府主導(dǎo)、規(guī)劃先導(dǎo)、政策引導(dǎo)等方式推進(jìn)創(chuàng)建城市轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式，加快建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，促進(jìn)城市發(fā)展與城市交通的良性互動(dòng)，緩解城市交通擁堵。

    公交都市創(chuàng)建活動(dòng)得到了城市政府的積極響應(yīng)，但是目前還缺乏中央層面的引導(dǎo)性資金支持。建議城市公共交通引導(dǎo)性專項(xiàng)資金對(duì)公交都市創(chuàng)建城市給予適當(dāng)傾斜，使創(chuàng)建城市合理優(yōu)化公共交通投資結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高投資質(zhì)量，保障公交都市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議前兩年支持所有的創(chuàng)建城市，兩年后支持重點(diǎn)城市。

    開展“票價(jià)-成本-績(jī)效-補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究并試點(diǎn)為落實(shí)《指導(dǎo)意見》中“完善價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制”以及“對(duì)公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)安全進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，結(jié)果作為衡量公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效、發(fā)放政府補(bǔ)貼的重要依據(jù)”的精神，建議盡快開展票價(jià)—成本—績(jī)效—補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究及試點(diǎn)工作。

    一是科學(xué)確定票制票價(jià)。堅(jiān)持體現(xiàn)公益性和增強(qiáng)吸引力的原則，兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，考慮公交企業(yè)成本、城市財(cái)力、群眾承受能力等因素，科學(xué)合理地核定公交票價(jià);兼顧各種公共交通方式之間的合理比價(jià)關(guān)系，提高公共交通系統(tǒng)的總體運(yùn)行效率;票制票價(jià)和收費(fèi)方式要有利于不同公交方式的一體化換乘，方便公眾出行。加快研究建立城市公交價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，明確城市公共交通調(diào)價(jià)的前提條件、基本原則、調(diào)整方法、調(diào)價(jià)周期和調(diào)整程序等，建立更加靈活、高效的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。

    二是建立政府與公交企業(yè)的成本分擔(dān)機(jī)制。城市公共交通是社會(huì)公益事業(yè)，推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展是政府的重要職責(zé)，政府應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、路權(quán)、用地、財(cái)政等方面對(duì)公交企業(yè)予以支持，把發(fā)展城市公共交通事業(yè)納入公共財(cái)政保障體系，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)扶持。要加快建立政府—企業(yè)合理分擔(dān)機(jī)制，將公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、日常運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)社會(huì)公益性服務(wù)、節(jié)能減排、應(yīng)急救援等政府指令性任務(wù)等相關(guān)成本納入政府補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍。

    三是建立規(guī)范的公共財(cái)政補(bǔ)貼制度及補(bǔ)償機(jī)制。按照“政府購(gòu)買公共服務(wù)”的原則，加快轉(zhuǎn)變公交補(bǔ)貼思路，改進(jìn)補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)公交企業(yè)提供的各類公共服務(wù)進(jìn)行細(xì)化，并根據(jù)各類公共服務(wù)的提供程度，分別給予不同的補(bǔ)貼。

    1.通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度改革，最大限度地界定好經(jīng)營(yíng)性虧損與政策性虧損的邊界，為科學(xué)合理地發(fā)放政府補(bǔ)貼提供依據(jù)。

    2.按照政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革思路，由財(cái)政部門、公共交通管理部門等根據(jù)公交行業(yè)提供的公共服務(wù)，通過(guò)成本規(guī)制等途徑，合理確定公交企業(yè)的“基本成本”和“基準(zhǔn)利潤(rùn)”。在此基礎(chǔ)上，分別形成規(guī)范的計(jì)算方法和補(bǔ)貼模型，由公交企業(yè)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，并由第三方機(jī)構(gòu)計(jì)算公交補(bǔ)貼額，結(jié)合城市公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，最后由政府統(tǒng)籌決策。

    這種“政府定公式，企業(yè)出數(shù)據(jù)，財(cái)政出補(bǔ)貼”的決策機(jī)制，可以較好地提高公交補(bǔ)貼的使用績(jī)效，切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政補(bǔ)貼在城市公共交通發(fā)展中的作用。

    3.開展以服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的城市公共交通票價(jià)—成本—績(jī)效—補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制試點(diǎn)工作。通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策性虧損因素、成本因素、績(jī)效考核因素等構(gòu)成的科學(xué)合理、充滿活力的補(bǔ)貼補(bǔ)償制度，建立起“民眾可支付、財(cái)政可承擔(dān)、企業(yè)可發(fā)展”的良性發(fā)展機(jī)制，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。

    [城市公共交通財(cái)稅保障國(guó)際經(jīng)驗(yàn)]

    一、美國(guó)

    (一)立法保障中央政府對(duì)公共交通的資金投入美國(guó)1961年頒布的“綜合住房法”明確規(guī)定中央政府需對(duì)公共交通產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。

    1970年，尼克松總統(tǒng)簽署“公共交通扶持法”，規(guī)定由中央政府財(cái)政提供10億美元支持“改善城市公共交通系統(tǒng)12年計(jì)劃”。1973年出臺(tái)的“高速公路聯(lián)邦扶持法”將中央政府對(duì)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資助比例由66%提高至80%;高速公路基金可用于通過(guò)審批的公共交通項(xiàng)目及農(nóng)村公共交通示范計(jì)劃。在1974年能源危機(jī)后，國(guó)會(huì)首次批準(zhǔn)對(duì)公共交通實(shí)施財(cái)政撥款和經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼。1998年，克林頓總統(tǒng)簽署《21世紀(jì)交通平衡法》，該法增加了有利于城市公共交通發(fā)展的內(nèi)容，鼓勵(lì)軌道交通、公共汽車發(fā)展和城市低速磁懸浮技術(shù)的研發(fā)，并保證到2003年提供360億美元的公共交通基金，另有50億美元可用于各種撥款。

    (二)中央、地方政府共同承擔(dān)公共交通發(fā)展所需資金

    美國(guó)公共交通協(xié)會(huì)將城市公共交通項(xiàng)目分成建設(shè)和經(jīng)營(yíng)兩個(gè)階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在建設(shè)階段，最主要的資金來(lái)源為政府的財(cái)政補(bǔ)助，所占的比例曾經(jīng)高達(dá)97%，雖然近年來(lái)政府的財(cái)政支持所占的比重逐漸下降，但截至2007年仍然占近70%的比例，因此政府是美國(guó)城市交通項(xiàng)目建設(shè)中最主要的投融資主體。同時(shí)，聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的出資比例也有所不同，其中聯(lián)邦政府出資比例最高，1988年曾高達(dá)65%，近年來(lái)穩(wěn)定在40%左右的水平;州政府和地方政府的出資比例相當(dāng)，且多年來(lái)變化不大，平均穩(wěn)定在15%的水平。

    政府財(cái)政在城市公共交通運(yùn)營(yíng)階段的資金來(lái)源中依然占據(jù)主體地位，并且出資比例十分穩(wěn)定，近20年來(lái)一直保持在60%左右的水平，票價(jià)及其他收入約占40%。但是與建設(shè)階段不同的是，聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府各自的出資比例有了較大變化，聯(lián)邦政府的資金只占不到10%，而州政府和地方政府的資金則分別占到25%和20%左右，由此可以看出州政府和地方政府在城市交通運(yùn)營(yíng)方面有著更大的財(cái)權(quán)與事權(quán)。

    (三)建立公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金

    美國(guó)國(guó)會(huì)在1956年通過(guò)立法設(shè)立“公路信托基金”，規(guī)定征收的燃油稅全部存入這一基金，專項(xiàng)用于聯(lián)邦公路計(jì)劃。

    1982年國(guó)會(huì)把聯(lián)邦燃油稅從每加侖4美分提高到9美分，并規(guī)定把其中的1美分存入新設(shè)立的“公共交通賬戶”，用于發(fā)展公共交通。目前，每加侖18.3美分的聯(lián)邦燃油稅中，有2.86美分撥給“公共交通賬戶”。

    據(jù)美國(guó)公共交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段所需資金除政府財(cái)政外，還存在多種籌資方式，如：企業(yè)自籌資金、票務(wù)收入、廣告收入、社會(huì)捐贈(zèng)、基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)、發(fā)行債券等。這些多元化的籌資方式近年來(lái)發(fā)展迅速，由1988年的3%增長(zhǎng)到2007年的33%，在美國(guó)城市交通項(xiàng)目的建設(shè)中起著越來(lái)越重要的作用。

    二、日本

    日本公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源主要是國(guó)家撥款、地方政府撥款和貸款。國(guó)家撥款部分從汽油、柴油、液化氣銷售中征稅，地方政府撥款部分從各種交通設(shè)施的收費(fèi)(如路、橋和停車場(chǎng)費(fèi))中開支。一般新建公共交通設(shè)施時(shí)，中央政府出資50-60%，地方政府出資25%，其余為低息貸款。

    日本政府為了引導(dǎo)市民更多使用公共交通出行，鼓勵(lì)企業(yè)給員工發(fā)交通補(bǔ)貼，而且對(duì)交通補(bǔ)貼不征稅。針對(duì)軌道交通企業(yè)，日本政府制訂了多種公共扶持政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)、開拓新事業(yè)領(lǐng)域、綜合開發(fā)軌道交通沿線土地，增加了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益和經(jīng)營(yíng)活力，保證了私營(yíng)軌道交通企業(yè)的公益性。

    三、法國(guó)

    自1976年起，法國(guó)中央政府成立公共交通發(fā)展基金開始對(duì)地方城市的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供不固定的財(cái)政撥款，1996年以后設(shè)立一項(xiàng)新的發(fā)展基金，即鼓勵(lì)地方政府建設(shè)專用路權(quán)的大容量公交干線系統(tǒng)的專項(xiàng)TCSP基金。該基金初期是中央政府引導(dǎo)地方政府公共交通建設(shè)投資的一種激勵(lì)手段，只用于補(bǔ)貼地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(改建)和車輛購(gòu)置更新上的投資。在1996年以后，公交發(fā)展基金的性質(zhì)發(fā)生了變化，主要用于大容量公交干線系統(tǒng)的建設(shè)，以此減輕地方政府建設(shè)和完善公交系統(tǒng)的資金負(fù)擔(dān)。法國(guó)公共交通發(fā)展基金初期主要來(lái)源于中央政府財(cái)政預(yù)算，1996年以后，公交發(fā)展基金TCSP的資金來(lái)源，除中央政府財(cái)政預(yù)算外，新增加歐盟結(jié)構(gòu)性基金和國(guó)有銀行的低息貸款作為基金來(lái)源。此外，法國(guó)政府也在積極研究征收城市交通擁堵費(fèi)以維持基金規(guī)模。

    法國(guó)巴黎市《公共交通法》規(guī)定，在公共交通服務(wù)范圍內(nèi)的凡是職工人數(shù)超過(guò)9人的公營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)(非公共交通企業(yè))，均需按工資總額提取1.2%-2%作為公共交通稅上繳。政府管理部門在一定上限以內(nèi)決定稅率，從而保證公共交通發(fā)展有可靠的資金來(lái)源。公共交通稅的計(jì)算方法是用總薪水乘以公司所在區(qū)域的稅率，如巴黎市區(qū)稅率為2.4%。公共交通稅收入的90%以上用于支付公共交通公司運(yùn)營(yíng)成本，剩余部分用于投資的各項(xiàng)支出。巴黎公共交通稅由巴黎交通管理委員會(huì)每月分配給公共交通公司、軌道交通公司等交通企業(yè)，成為彌補(bǔ)巴黎公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損的重要來(lái)源。財(cái)政補(bǔ)齊公交企業(yè)除公共交通稅以外的收支差額，每年按期撥付，年底前全部到位。

    四、哥倫比亞

    哥倫比亞政府通過(guò)立法制訂了國(guó)家城市交通計(jì)劃(NUTP)。

    主要內(nèi)容：一是中央政府投資并給予技術(shù)援助，用于支持人口規(guī)模超過(guò)60萬(wàn)的大都市區(qū)實(shí)施一體化大運(yùn)量公交系統(tǒng)(IMTS)建設(shè);二是通過(guò)中央政府與參與城市簽訂共同籌資協(xié)議，開展項(xiàng)目建設(shè)。其中，共同籌資協(xié)議明確提出，哥倫比亞政府負(fù)責(zé)向符合條件的項(xiàng)目提供40%-70%的資金，用于支付大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。地方城市政府也投入一部分資金，其主要來(lái)源為汽油稅和房產(chǎn)稅，其次為私人銀團(tuán)貸款。私營(yíng)部門也參與項(xiàng)目投資，主要投向車輛購(gòu)置與運(yùn)營(yíng)支出。

    例如，哥倫比亞BRT系統(tǒng)主要由國(guó)家投資興建，包括基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)等。中央政府主要通過(guò)世界銀行貸款等方式籌措資金，承擔(dān)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的60%至70%;其余建設(shè)經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)責(zé)，其中20%來(lái)自地方政府征收的燃油稅。

    哥倫比亞國(guó)家政府對(duì)公共交通的大量投入，激發(fā)了城市政府改善公共交通系統(tǒng)的積極性，例如在首都波哥大，83%的機(jī)動(dòng)出行都由以BRT系統(tǒng)為骨干的公共交通完成。

    五、巴西

    巴西政府計(jì)劃從2012-2016年投入約65億美元，用于改善公共交通系統(tǒng)。其中，聯(lián)邦政府投入43億美元，州和地方政府投入21.5億美元，主要用于BRT系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改善。

    六、印度

    印度政府建立了總額為110億美元的國(guó)家專項(xiàng)基金，用于BRT和城市公共交通項(xiàng)目。目前，該項(xiàng)基金已開始支持部分城市建設(shè)BRT系統(tǒng)。

    七、德國(guó)

     德國(guó)政府為改善地區(qū)交通狀況，提供大量的財(cái)政資助，財(cái)政撥款的一半用于資助發(fā)展公共交通，如修建軌道交通可得到聯(lián)邦50%的財(cái)政補(bǔ)貼;各城市在道路建設(shè)和軌道交通建設(shè)方面，均能得到聯(lián)邦、州的投資補(bǔ)助，一般補(bǔ)助資金為投資額的75%，有的項(xiàng)目甚至補(bǔ)助90%以上。其資金來(lái)源是燃油稅，即向石油購(gòu)買者征收10%的稅金。德國(guó)政府減少公共交通企業(yè)銷售稅(增值稅)的50%和完全免收公共交通的車輛稅，另外還減收公共汽車的用油稅。

    八、新加坡

    新加坡設(shè)立燃油平準(zhǔn)基金，應(yīng)對(duì)燃油價(jià)格波動(dòng)對(duì)于運(yùn)營(yíng)企業(yè)的影響，扶持城市公共交通發(fā)展。自1992年起，新加坡政府要求公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)設(shè)立專用賬戶，作為應(yīng)對(duì)短期油價(jià)上漲的基金?；饛钠髽I(yè)收入里提取，每年累積直至達(dá)到預(yù)定額度，該額度不低于運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照公共交通委員會(huì)提出的燃油參考價(jià)計(jì)算的一年燃料消耗費(fèi)用，燃料參考價(jià)是最近5年平均市場(chǎng)動(dòng)態(tài)燃油價(jià)格。當(dāng)公共交通企業(yè)實(shí)際燃油采購(gòu)價(jià)格低于參考油價(jià)時(shí)，差額部分提取注入基金;高于參考油價(jià)時(shí)，可提取基金來(lái)緩和燃料價(jià)格短期急劇上漲的壓力。另外，新加坡政府投資建設(shè)智能公共交通系統(tǒng)。