公交政府究竟補(bǔ)貼多少合適?公交企業(yè)的成本有哪些?怎樣才能讓企業(yè)一直微利生存?這是公交發(fā)展的核心問題之一。

　　以低票價吸引更多市民乘坐公交車出行，是公交優(yōu)先的直接體現(xiàn)形式。但公交優(yōu)先的內(nèi)容，遠(yuǎn)比表現(xiàn)形式更為復(fù)雜。

　　當(dāng)票價的收入不能抵消公交實(shí)際運(yùn)營的成本，而企業(yè)也不能根據(jù)市場進(jìn)行自由定價，公交企業(yè)就會出現(xiàn)虧損，這個虧損主要來源于政府的強(qiáng)制性定價。強(qiáng)制性定價本身，給乘車的居民帶來經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的同時，實(shí)現(xiàn)了緩解交通、減少城市大氣污染等外部性。從這個意義上說，是“政府施惠于民，企業(yè)負(fù)責(zé)埋單”。

　　公交政府究竟補(bǔ)貼多少合適?公交企業(yè)的成本有哪些?怎樣才能讓企業(yè)一直微利生存?這是公交發(fā)展的核心問題之一。

　　財務(wù)平衡是關(guān)鍵

　　公交財政補(bǔ)貼在我國各大中城市并不鮮見，財政補(bǔ)貼多因事而定，對補(bǔ)貼數(shù)額的審核也沒有形成專門的制度。

　　這種情況下，容易出現(xiàn)兩種極端：要么補(bǔ)貼不足，企業(yè)經(jīng)營虧損，直接影響公交運(yùn)營質(zhì)量甚至安全，進(jìn)而影響整個城市的交通。要么，財政補(bǔ)貼超支，造成財政資金的浪費(fèi)。

　　前者，“公交優(yōu)先”根本無法實(shí)現(xiàn)，后者，以一個城市有限的財力，“公交優(yōu)先”恐怕也難以長期實(shí)行，最終會難以為繼。顯然，如果解決不好財政補(bǔ)貼的事情，“公交優(yōu)先”將陷入困局，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的外部性，而僅僅演變成一句口號。

　　“無條件的財政兜底”從長期看，政府都是無力承擔(dān)的。若要保障“公交優(yōu)先”正常、持續(xù)實(shí)施，要從成本規(guī)制入手，確定公交正常運(yùn)行合理的成本范圍和數(shù)額，并根據(jù)確定的成本給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，財政補(bǔ)貼包括對正常經(jīng)營的虧損補(bǔ)貼，以及合理的利潤回報。把成本核算、財政補(bǔ)貼制度化，并形成對運(yùn)營企業(yè)的激勵，激勵其在保障供給的前提下，節(jié)約成本。

　　“成本規(guī)制”的目的在于，在有限財政支持的情況下，保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營，提供合格的公交服務(wù)。在對公交成本進(jìn)行規(guī)制過程中，應(yīng)適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)卣斄?，在保持財?wù)平衡的情況下，實(shí)施公交的財政補(bǔ)貼，做到因地制宜，實(shí)事求是。只有這樣，“公交優(yōu)先”才可能具有可持續(xù)性。

　　根據(jù)規(guī)制成本，結(jié)合合理的利潤回報，給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，就完成了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這個當(dāng)然是成本規(guī)制的主要內(nèi)容，但還不是全部。財政補(bǔ)貼只從財力上保障了企業(yè)進(jìn)行正常經(jīng)營。值得注意的是，在成本和回報確定的情況下，企業(yè)極有可能通過降低服務(wù)質(zhì)量和安全來達(dá)到降低成本謀取利益的目的。

　　因此，在對公交企業(yè)進(jìn)行財政補(bǔ)貼的同時，要對服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，形成服務(wù)質(zhì)量與利潤回報掛鉤的激勵機(jī)制。并建立公眾的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮乘車市民對公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督作用。只有這樣，公交企業(yè)才能保證提供安全、優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)。

　　顯然，建立在成本規(guī)制基礎(chǔ)上的財政補(bǔ)貼，是不可能也不應(yīng)該解決所有的公交問題的。一個城市運(yùn)行健康的公交系統(tǒng)，還取決于公交系統(tǒng)的管理體制、公交運(yùn)行體系設(shè)計(jì)的合理性等等。

　　但無論如何，在城市交通日益擁堵的今天，通過成本規(guī)制，把成本控制、財政補(bǔ)貼制度化，推進(jìn)公交優(yōu)先，的確是一件利國利民的好事。尤其對于公共交通的可持續(xù)發(fā)展，可謂是一種最為科學(xué)的管理手段。

　　成本如何規(guī)制?

　　公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項(xiàng)運(yùn)營成本范圍，科學(xué)建立公交單位運(yùn)輸成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測算財政補(bǔ)貼和科學(xué)定價調(diào)價的政策。

　　“成本規(guī)制”涵蓋了公交企業(yè)的直接營運(yùn)成本、期間費(fèi)用、營業(yè)稅金及附加和其他營運(yùn)成本。其中，直接營運(yùn)成本是指公交企業(yè)實(shí)際營運(yùn)過程中發(fā)生的與營運(yùn)生產(chǎn)直接相關(guān)的成本和費(fèi)用，包括人工費(fèi)用、能耗費(fèi)、車輛折舊費(fèi)、保養(yǎng)修理費(fèi)、行車事故損失費(fèi)、營運(yùn)業(yè)務(wù)費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等;期間費(fèi)用是指公交企業(yè)為組織和管理車輛營運(yùn)所發(fā)生的管理費(fèi)用和財務(wù)費(fèi)用等。而其他營運(yùn)成本包含了公交企業(yè)在實(shí)際營運(yùn)過程中發(fā)生的與營運(yùn)生產(chǎn)相關(guān)的成本和費(fèi)用，比如營運(yùn)車輛提前報廢支出等。

　　很多城市確定了公交補(bǔ)貼的計(jì)算方法：即規(guī)制成本=人員工資及工資性支出﹢固定資產(chǎn)折舊費(fèi)﹢燃料消耗費(fèi)﹢輪胎消耗費(fèi)﹢運(yùn)營車輛修理費(fèi)﹢其它直接運(yùn)營費(fèi)﹢管理費(fèi)用﹢財務(wù)費(fèi)用-已發(fā)放的成本費(fèi)用類單項(xiàng)補(bǔ)貼(含政府補(bǔ)助固定資產(chǎn)計(jì)提的折舊費(fèi))。新增補(bǔ)貼=規(guī)制成本﹢主營業(yè)務(wù)稅金及附加-規(guī)制收入-已收到的成本費(fèi)用類以外的單項(xiàng)補(bǔ)貼-服務(wù)質(zhì)量考核應(yīng)扣減補(bǔ)貼。

　　實(shí)行成本規(guī)制管理后，政府部門將更好地監(jiān)管公交企業(yè)的運(yùn)營，有的放矢地給予補(bǔ)貼，大部分公交企業(yè)虧損的現(xiàn)象也將得到緩解。同時，有了完善的補(bǔ)貼制度，企業(yè)不再會以“虧損”為由降低職工收入，這對提高上海公交的服務(wù)水平將起到至關(guān)重要的作用。

　　公交企業(yè)各項(xiàng)主要成本的約束標(biāo)準(zhǔn)也將隨著情況變化而變化。原則上以1年為一個周期，周期結(jié)束后，有關(guān)部門將根據(jù)生產(chǎn)資料、勞動力成本等政策性因素變化對營運(yùn)成本造成的影響，同時考慮年CPI指數(shù)上升或下降影響進(jìn)行修改調(diào)整。

　　最關(guān)鍵的是，還要把公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核貫穿始終，確保企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，成本規(guī)制要求公交企業(yè)接受營運(yùn)審計(jì)必須提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和合法的會計(jì)信息;第三方評價機(jī)構(gòu)根據(jù)公交企業(yè)經(jīng)營狀況和成本費(fèi)用審計(jì)，對其作出客觀、清晰、及時、準(zhǔn)確的評價;公交企業(yè)通過加強(qiáng)經(jīng)營管理、提高勞動生產(chǎn)率等途徑，使其實(shí)際成本低于標(biāo)準(zhǔn)的，所獲差額利潤應(yīng)留企業(yè)發(fā)展;若實(shí)際成本超過成本標(biāo)準(zhǔn)要求的，其虧損由企業(yè)自負(fù)。

　　把成本規(guī)制的評價意見作為政府完善公交事業(yè)扶持政策的重要依據(jù)，同時也把成本規(guī)制執(zhí)行情況納入公交企業(yè)誠信和線路經(jīng)營權(quán)評議考核的內(nèi)容。

　　優(yōu)劣性評價各異

　　通過對公交企業(yè)實(shí)施成本規(guī)制，確定公交企業(yè)正常運(yùn)營的合理成本范圍，并據(jù)此給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)政策性虧損由政府承擔(dān)、經(jīng)營性虧損由企業(yè)承擔(dān)原則，能有效劃清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，有利于激勵企業(yè)加強(qiáng)運(yùn)營管理，節(jié)約成本，減輕政府負(fù)擔(dān)。

　　將企業(yè)利潤回報與服務(wù)質(zhì)量掛鉤，充分體現(xiàn)激勵與約束機(jī)制的結(jié)合。比如，深圳成本規(guī)制方案中設(shè)置深圳公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤率為6%，在政府就公交企業(yè)承擔(dān)社會公益性任務(wù)、燃油價格上升以及公交票價降低等單項(xiàng)補(bǔ)貼后，公交企業(yè)成本利潤率仍低于6%的，通過增加財政補(bǔ)貼方式補(bǔ)足6%。

　　通過設(shè)置30%的服務(wù)質(zhì)量考核環(huán)節(jié)，當(dāng)公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，考核得分低于標(biāo)準(zhǔn)分時，相應(yīng)扣減補(bǔ)貼金額，從而有效避免在成本和回報確定的情況下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量和安全來降低成本謀取利益。

　　但是，規(guī)制成本費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值確立于歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，部分項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)值不符合企業(yè)實(shí)際運(yùn)營情況。例如，隨著公交企業(yè)營運(yùn)車輛車齡和行駛里程的增長，以及政府對企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公交技術(shù)保障服務(wù)、減少環(huán)境污染、降低車輛安全隱患要求的提高，公交企業(yè)對營運(yùn)車輛進(jìn)行維保作業(yè)的項(xiàng)目與頻次也隨之增加，加上材料價格的大幅上漲，企業(yè)維修費(fèi)用成本壓力日益增大。

　　目前，規(guī)制維修費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)值仍采用過去三年的平均水平，導(dǎo)致公交企業(yè)未能按正常的技術(shù)規(guī)范對營運(yùn)車輛開展維修作業(yè)，長期下去車輛技術(shù)安全狀況將會惡化。此外，員工薪酬水平規(guī)制值確定較低，企業(yè)有著維持和諧的巨大壓力。

　　很多規(guī)定也未對成本費(fèi)用節(jié)約的企業(yè)進(jìn)行獎勵，缺乏調(diào)動企業(yè)降低成本和控制成本上漲積極性的機(jī)制，未能讓企業(yè)享受到主動降低成本所帶來的收益。

　　所以，對公交企業(yè)實(shí)行成本規(guī)制財政補(bǔ)貼政策，對今后涉及公共產(chǎn)品服務(wù)的企業(yè)補(bǔ)貼、定價機(jī)制的完善具有指導(dǎo)意義。但一個好的政策出臺，需要經(jīng)過企業(yè)的實(shí)踐，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，使其更趨合理。

　　比如，江蘇常州的方案中規(guī)定“以公交車輛運(yùn)營里程(千公里)” 而不是按乘車人數(shù)作為成本核算和補(bǔ)貼依據(jù)。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，以乘客運(yùn)量作為成本核算和補(bǔ)貼依據(jù)辦法不科學(xué)。因?yàn)?，?dāng)乘客對公交的需求即：客流量一定時，企業(yè)適當(dāng)減少營運(yùn)車輛投入即可降低運(yùn)營成本。實(shí)際上，公交提供的是方便、快捷、安全的服務(wù)，是通過運(yùn)營線路的網(wǎng)絡(luò)覆蓋、車輛配置、發(fā)車時間與間隔來滿足人們出行要求。所以說，公交服務(wù)是通過累計(jì)運(yùn)營里程來實(shí)現(xiàn)，所有成本以千公里為依據(jù)來計(jì)算是常州成本規(guī)制可取的地方。

　　規(guī)制成本費(fèi)用的范圍有待進(jìn)一步完善，還應(yīng)設(shè)定與國家各項(xiàng)法規(guī)政策出臺的接口。例如，根據(jù)深圳市國資局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于市屬國有企業(yè)建立住房公積金制度的通知〉的通知》，強(qiáng)制要求企業(yè)繳交住房公積金，繳存比例定為5～12%，大大增加了企業(yè)人工成本，但目前該項(xiàng)費(fèi)用未能納入成本規(guī)制范圍。

　　其次，自2006年以來，公交營運(yùn)車輛開始繳納交強(qiáng)險，高額的車輛保險費(fèi)用已成為公交企業(yè)營運(yùn)成本中的一項(xiàng)重要支出，成本規(guī)制中關(guān)于保險費(fèi)的范圍亟需擴(kuò)充。此外，成本規(guī)制中規(guī)定政府產(chǎn)權(quán)場站應(yīng)對公交企業(yè)免費(fèi)開放，該類場站的租賃費(fèi)不計(jì)入監(jiān)審成本。但是，實(shí)際公交企業(yè)使用的政府場站很多情況下是需要支付租賃費(fèi)的，而且租金會受市場價格波動影響而上漲，與規(guī)制內(nèi)容不相符。

　　未明確財政補(bǔ)貼撥付機(jī)制，財政補(bǔ)貼到位嚴(yán)重滯后，企業(yè)資金鏈面臨較大風(fēng)險。為推行“公交優(yōu)先”理念，響應(yīng)“綠色公交”口號，公交企業(yè)不斷加大投入，但由于財政補(bǔ)貼撥付的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致公交運(yùn)營企業(yè)需要通過借貸來維系企業(yè)正常運(yùn)營，資金鏈面臨較大的斷鏈風(fēng)險。隨著貸款規(guī)模的增大，資產(chǎn)負(fù)債率不斷高企，公交企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險。

　　那么，如何獲得企業(yè)的真實(shí)成本呢?最了解真實(shí)成本的當(dāng)然是經(jīng)營企業(yè)自身，但很多企業(yè)總是很難把真實(shí)成本和盤托出，企業(yè)本能上有擴(kuò)大或虛報真實(shí)成本的動機(jī)。

　　因此，在確定規(guī)制成本的過程中，就要選擇了解公交企業(yè)運(yùn)營的行業(yè)、財務(wù)、管理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的專家組成聯(lián)合的第三方監(jiān)管支持系統(tǒng)，從公交行業(yè)的實(shí)際業(yè)務(wù)流程、企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)以及企業(yè)的管理等多個角度對公交企業(yè)的成本進(jìn)行系統(tǒng)確認(rèn)，其間，要與相關(guān)企業(yè)、主管部門、財政部門進(jìn)行細(xì)致溝通，確定規(guī)制成本。在確認(rèn)規(guī)制成本范圍和數(shù)量后，經(jīng)過運(yùn)行，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次調(diào)整和修正，使其更趨合理。

　　為此，成本規(guī)制補(bǔ)貼政策是公交財政補(bǔ)貼改革歷程中的一個里程碑，但仍需在成本費(fèi)用規(guī)制范圍、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定、補(bǔ)貼撥付流程以及成本費(fèi)用節(jié)約激勵機(jī)制等方面予以完善，從而充分調(diào)動公交企業(yè)的積極性，增強(qiáng)其管理效能及競爭力。

　　拓寬政府補(bǔ)貼資金的來源渠道，通過建立基金的形式確保補(bǔ)貼的?？顚Ｓ?，用于對公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及對公交企業(yè)進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼?；饋碓窗ü欢愘M(fèi)、燃油稅、土地出讓金、公交場站物業(yè)收入、城市路橋隧道費(fèi)等。

　　建立公交補(bǔ)貼信息披露機(jī)制，完善公交財政補(bǔ)貼監(jiān)督考核。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定相關(guān)部門和公交企業(yè)定期公布公交補(bǔ)貼信息，包括企業(yè)虧損情況、補(bǔ)貼金額的測算和使用等相關(guān)信息，使得政府與市民對公交企業(yè)進(jìn)行更加透明化的監(jiān)督。

　　同時，通過政府加強(qiáng)對公交運(yùn)營成本的監(jiān)控和審計(jì)，強(qiáng)化財政補(bǔ)貼核查。