2007年10月，經(jīng)過(guò)十年輪回，公交市場(chǎng)化嘗試全面受挫之后，北京公交重新選擇了公益性的發(fā)展模式。而在此前的2006年，北京市政府就開(kāi)始整合交通資源，作為公交上市板塊龍頭的“北京巴士”正式退出城市客運(yùn)業(yè)務(wù)。
 
    2008年5月在湖北十堰市已推行了5年、曾經(jīng)“全國(guó)首家”的“城市公交整體民營(yíng)化”改革，正式以“夭折”的結(jié)局尷尬謝幕。

    2009年2月，上海將城市公交資產(chǎn)從上市公司剝離，使國(guó)有公交重新成為行業(yè)主力軍，引領(lǐng)新一輪公交改革的主導(dǎo)方向。

    其他城市，公交市場(chǎng)化后的運(yùn)行情況也不容樂(lè)觀。這是否預(yù)示著，在我國(guó)城市公交及其他城市公用事業(yè)領(lǐng)域嘗試逾10年的PPP正遭遇滑鐵盧？

    所謂PPP，是公私合作的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系通常需要通過(guò)正式的協(xié)議來(lái)確定。

    上世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出了PPP的概念，到目前，PPP模式已經(jīng)在全世界得到了廣泛的應(yīng)用，其范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，甚至監(jiān)獄、學(xué)校、國(guó)防和醫(yī)院的建設(shè)。雖然PPP在一些國(guó)家取得了良好的效果，但爭(zhēng)議也一直沒(méi)有斷過(guò)。 

    在我國(guó)，為了走出城市公用事業(yè)長(zhǎng)期“欠賬”的困難局面，從上世紀(jì)90年代中期，一些地方政府開(kāi)始嘗試?yán)梅钦顿Y發(fā)展市政公用事業(yè)，2000年以后，相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)一步出臺(tái)政策，明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。2003年前后，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的浪潮開(kāi)始席卷全國(guó)。而這場(chǎng)市場(chǎng)化的浪潮正是PPP在中國(guó)公用事業(yè)中的試驗(yàn)。

    按照社會(huì)資金參與程度的由淺至深，城市公交領(lǐng)域公私合作大致可以分為以下四種模式：承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、營(yíng)運(yùn)線路的出讓和股份化。而我國(guó)的城市公交多采取的是股份化作為公私合作的主要模式。

    城市公交的公私合作模式中，既要體現(xiàn)私人部門(mén)資本的逐利性，還受其公益性和福利性的制約，既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，更要考慮社會(huì)效益。城市公交無(wú)論在何種合作模式下，都要在社會(huì)福利最大化和保護(hù)投資者利益之間尋找到平衡點(diǎn)，從而既能確保最大程度滿(mǎn)足市民的出行需求，又能使運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的利益回報(bào)。

    從城市公交PPP試驗(yàn)的案例來(lái)看，都有以下幾個(gè)現(xiàn)象：交通問(wèn)題，并沒(méi)有因?yàn)槌鞘泄坏氖袌?chǎng)化改革而徹底解決，堵車(chē)現(xiàn)象依然嚴(yán)重；服務(wù)沒(méi)有明顯改善，公交設(shè)施依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決市民乘車(chē)難的問(wèn)題；運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損，公交車(chē)事故頻發(fā)；公交票價(jià)上漲等。有些城市如十堰，更多次發(fā)生停運(yùn)事件，對(duì)居民的生活造成較大的影響。

    另外，北京和上海的公交資產(chǎn)都曾經(jīng)上市，而一旦上市，必然要對(duì)股民有業(yè)績(jī)回報(bào)，其公益屬性就會(huì)面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜之計(jì)是公交票價(jià)提高，可票價(jià)不可能無(wú)限上漲，否則政府將面對(duì)公眾壓力。當(dāng)票價(jià)剛性、財(cái)政補(bǔ)貼缺失時(shí)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)只能通過(guò)降低員工收入，經(jīng)營(yíng)上搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、公交贏利與公益服務(wù)之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級(jí)。

    在我國(guó)嘗試了十年的城市公交PPP模式，為什么出現(xiàn)當(dāng)前的局面呢？這是否是對(duì)PPP模式的全面否定呢？筆者認(rèn)為，PPP模式本身并沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題的癥結(jié)在于：我們?cè)谶M(jìn)行城市公交市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管體制建設(shè)。

    通過(guò)對(duì)一系列案例的剖析，以下三點(diǎn)可能值得注意：

    其一，不能因?yàn)槌鞘泄籔PP試驗(yàn)的一些失敗，而否定社會(huì)投資在城市公用事業(yè)中的作用。

    首先， PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式。其次，關(guān)于股權(quán)，即便是完全國(guó)有，也必須保障運(yùn)營(yíng)企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使城市公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。從這個(gè)意義上講，所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定城市公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，也并非完全國(guó)有才能保障城市公用事業(yè)的公益性。此外，對(duì)于城市公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與城市公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問(wèn)題更加復(fù)雜。

    其二，PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)管體系。

    要想實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)投資、提高效率并改善服務(wù)的多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合城市公用事業(yè)的服務(wù)宗旨。監(jiān)管體系包括價(jià)格、質(zhì)量與安全規(guī)制、對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)城市公用事業(yè)一改了之的態(tài)度是極其危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的，也是不可持續(xù)的。

    第三，建立以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，財(cái)政補(bǔ)貼為支撐的價(jià)格監(jiān)管體制是公私合作的第一要件。

    合理的價(jià)格監(jiān)管體制是以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，財(cái)政補(bǔ)貼為支撐的，缺一不可。價(jià)格是城市公交公私合作的最敏感因素，價(jià)格的高低直接關(guān)系到項(xiàng)目投資者能夠獲得利益回報(bào)，影響資本進(jìn)入的積極性，是投資者關(guān)心問(wèn)題，同時(shí)也是乘客最關(guān)心的問(wèn)題。此外，城市公交的公益性決定了，政府必須在運(yùn)營(yíng)企業(yè)和乘客利益之間進(jìn)行平衡，這也是城市治理的政府責(zé)任之一，而財(cái)政補(bǔ)貼正是實(shí)現(xiàn)這個(gè)平衡的主要工具。

    以成本規(guī)制為基礎(chǔ)，確定公交正常運(yùn)行合理的成本范圍和數(shù)額，并根據(jù)成本給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼包括對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的虧損補(bǔ)貼，以及合理的利潤(rùn)回報(bào)。把成本核算、財(cái)政補(bǔ)貼制度化，并形成對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的激勵(lì)，激勵(lì)其在保障供給的前提下，節(jié)約成本。

    加速城市化中的中國(guó)，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重，“欠賬”問(wèn)題依然會(huì)很?chē)?yán)重，僅靠地方財(cái)政的力量將很難滿(mǎn)足公眾對(duì)公用事業(yè)的需求，如何利用好PPP，有效吸引社會(huì)投資進(jìn)行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是機(jī)遇和難題并存，對(duì)應(yīng)監(jiān)管體制的建設(shè)也將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。