長期以來，我國絕大部分城市公共交通和公路客運分屬于不同的部門管理，形成了城市公交系統(tǒng)與公路客運系統(tǒng)嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營的特征。在過去城鄉(xiāng)二元體制分化明顯的情況下，城市與鄉(xiāng)村有著明顯的邊緣，這種功能的分化成為與當(dāng)時社會、城市、經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)的合理存在。今天，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種情況已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代城市群落快速擴(kuò)展的要求，發(fā)展公交與公路客運混業(yè)經(jīng)營成為在新形勢下我國交通發(fā)展、城市發(fā)展的新要求。

　　一、在城市擴(kuò)展期公交與公路客運混業(yè)經(jīng)營的體制障礙

　　城市公交和公路客運在客戶需求分類、車輛技術(shù)、運行區(qū)間、管理模式、經(jīng)營特征上有著很大區(qū)別，分業(yè)經(jīng)營有著天然的合理性。在發(fā)達(dá)資本主義國家，城市人口擴(kuò)張已經(jīng)基本完成，城市形態(tài)、功能已經(jīng)基本完善，城市公交和公路客運的分工也相應(yīng)逐步成熟，分業(yè)經(jīng)營自然是與其城市的生活、經(jīng)濟(jì)運行相適應(yīng)的.在目前的中國，城市的版圖在不斷高速擴(kuò)張，衛(wèi)星城、開發(fā)區(qū)、居民小區(qū)不斷在舊城區(qū)的邊緣出現(xiàn)，又不斷形成新的城區(qū)；有的地方，城市和鄉(xiāng)村犬牙交錯，相互深入；有的地方，縣和縣、市和市已經(jīng)連成一片。在這種情況之下，短途的城鄉(xiāng)之間、跨區(qū)、跨縣的公路客運實際上承擔(dān)著近似公交的運輸職能。實際上，運營線路超過30公里的長途公交也在各大城市不斷出現(xiàn)，運行長度甚至超過某些短途客運，公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營是一種現(xiàn)實的需求。

　　但在我國現(xiàn)行體制下，除北京、天津、武漢等少數(shù)幾個城市實行交通、民航、城市交通統(tǒng)一管理的體制外，其余各省、直轄市以及以下各級政府均實行分權(quán)管理制度。非城市交通建設(shè)、道路管理、公路客運一般由當(dāng)?shù)亟煌ú块T管理運營，城市交通建設(shè)、道路管理、公交由當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)部門(建委、建設(shè)廳、建設(shè)局等)管理運營。在這種體制之下，道路的使用權(quán)屬依附于道路的隸屬權(quán)屬，公交企業(yè)(通常都是國有國營)和公路客運企業(yè)分屬于建設(shè)部門和交通部門，在不同的管理體制、歸屬關(guān)系、法律法規(guī)下運營。在這種情況下，公交部門如果經(jīng)營公路客運，勢必涉及到公交車輛在非城市道路上運營問題，而非城市道路的使用權(quán)管理歸屬交通部門；公路客運部門經(jīng)營公交，又勢必涉及到公路客運車輛在城市道路的運營問題，而城市道路的使用權(quán)管理歸屬城建部門。

　　在歷史分工定式和行業(yè)保護(hù)、現(xiàn)實利益驅(qū)動等因素影響下，公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營是非常困難的。曾經(jīng)有一個城市公交部門嘗試開通近郊的公交線路，但運行不久后就被公路運輸管理部門制止了，原因很簡單但也是合理合法的：所有在非城市道路進(jìn)行客運經(jīng)營的車輛都要得到當(dāng)?shù)毓愤\輸管理部門的許可，公交公司車輛駛出城市道路經(jīng)營客運違反了當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)，屬于超范圍經(jīng)營。公交公司想得到這種許可幾乎也是不可能的，在這條線路上運營了多年的短途公路客運車主們認(rèn)為公交公司動了他們的奶酪，公交公司最后只有放棄了這個深受群眾歡迎的計劃。這種情況在中國大部分城市都是類似的。

　　二、實現(xiàn)公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營的作用

　　1、促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　在城市階段性的擴(kuò)張后，現(xiàn)實的需求就會出現(xiàn)。新興的開發(fā)區(qū)、住宅小區(qū)、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)在城市道路所及范圍之外，每日雖然有大量的人流往來，但大部分只能依賴公路客運，難以實現(xiàn)公交客運所能達(dá)到的多站點、高頻率、多班次、準(zhǔn)時間和早晚班車等適合城市節(jié)奏的服務(wù)。房地產(chǎn)的開發(fā)規(guī)模和價格與交通有著非常直接的關(guān)系：一條地鐵、輕軌和公交線路的開通，影響著線路沿線帶狀區(qū)域房地產(chǎn)的價格和升值潛力；一條準(zhǔn)時、定班的公交線路，足可以幫助城市邊緣的居民融入城市的生活。相反，那些僅依賴城鄉(xiāng)、跨區(qū)短途客運與城市進(jìn)行交通往來的城市邊緣居民區(qū)、開發(fā)區(qū)，盡管車程并不長，房地產(chǎn)價格就會與有正常公交的小區(qū)有著很大的價格梯度，居民的生活方式、就業(yè)方式也存在很大差異。

　　中國目前有70%的農(nóng)村人口，加快城市化建設(shè)是中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的必然選擇，中國城市的規(guī)模還會不斷擴(kuò)張。甚至有人認(rèn)為，未來100年里，長江三角洲、環(huán)渤海灣、珠江三角洲等城市群會吸納中國50%以上的人口，達(dá)到發(fā)達(dá)國家城市人口分布的特征水平。因此，中國的城市群落發(fā)展還有巨大的空間。公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營，為城市邊緣居民提供公交化的服務(wù)，必然可以加快城市邊緣與城市中心的融合，加快城市功能分化，增加城市的容納能力，優(yōu)化城市交通、供水、供電、供氣、公用設(shè)施、勞動力等基本資源的配置，加快中國的城市化進(jìn)程。

　　2、提高城市邊緣交通服務(wù)水平

　　改革開發(fā)20多年來，國有公路客運企業(yè)逐步退出了短途的城鄉(xiāng)之間、短途跨區(qū)(縣)公路客運市場。這部分市場逐步被私營企業(yè)、個體運輸戶占有，經(jīng)營戶多，規(guī)模小，經(jīng)營分散，管理混亂，服務(wù)質(zhì)量差，發(fā)車時間、運行時間、達(dá)到時間無規(guī)律，價格不規(guī)范，比之標(biāo)準(zhǔn)的城市公交化的服務(wù)有很大差距。在城市邊緣就業(yè)、生活的居民，享受不到多站點、高頻率、多班次、準(zhǔn)時間和早晚班車服務(wù)，還要承擔(dān)更高的交通成本。在城市邊緣實現(xiàn)公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營，推廣標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，擴(kuò)大企業(yè)的規(guī)模，改進(jìn)經(jīng)營方式，可以極大的提高城市邊緣居民的交通服務(wù)水平，使這部分人的生活質(zhì)量、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等條件得到改善。

　　3、長遠(yuǎn)解決城市交通管理問題

　　目前國內(nèi)各大城市中，短途公路客運車輛從出始發(fā)站到駛出城市很可能是一個較長的運行區(qū)間。在這個運行區(qū)間上，客運車輛在一些重要的路口往往會非法停車攬客，造成城市交通管理的難題。過分限制這些車輛沿途攬客，就會給乘客帶來較大的不便；疏于管理，又會自發(fā)形成非法的馬路客運市場，造成交通管理混亂。如果在一定范圍內(nèi)允許這部分短途客車在市內(nèi)行使區(qū)間利用公交站點進(jìn)行規(guī)范的服務(wù)，這個問題就會迎刃而解。這也涉及到公交與公路客運混業(yè)經(jīng)營的問題。

　　三、公交與公路客運混業(yè)經(jīng)營的可行性探討

　　1、如何突破體制障礙

　　新一輪政府體制改革中，國家已經(jīng)初步構(gòu)想在未來成立一個統(tǒng)一管理鐵路、公路、民航、水運等部門的國家交通管理委員會，這項改革還需要時間。在目前公路交通和城市交通管理體制分割的條件下，城市公交和公路客運混業(yè)經(jīng)營必須在城建部門和交通部門的配合之下才能實現(xiàn)。這就需要上一級政府或其指定綜合機(jī)構(gòu)對這兩個部門的協(xié)調(diào)，并特別批準(zhǔn)當(dāng)?shù)氐墓还净蛘邆€別公路客運企業(yè)經(jīng)營對方業(yè)務(wù)，通過試點確定一個管理模式，為混業(yè)經(jīng)營這種新事物提供生存、發(fā)展的空間。適當(dāng)?shù)臅r候，還可以以行政管理條例甚至地方法規(guī)的形式把這種經(jīng)營形式、市場規(guī)范起來，使混業(yè)經(jīng)營得到一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

　　2、經(jīng)營形式問題

　　單方面讓公交公司混業(yè)經(jīng)營公路客運或者單方面讓公路客運企業(yè)混業(yè)經(jīng)營城市公交都存在一定的問題，主觀分割市場資源，很難體現(xiàn)公平原則，最好能夠在避免過度競爭的情況下給兩方面都以機(jī)會。公交公司為城市邊緣提供公交服務(wù)問題會較少。公路客運企業(yè)或者個體戶經(jīng)營城市公交首先遇到的問題就是企業(yè)規(guī)模、服務(wù)規(guī)范問題，必須規(guī)定一個市場準(zhǔn)入的規(guī)模條件和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促使公路客運經(jīng)營戶整合一定規(guī)模的資本、市場資源，形成一個規(guī)模效益合適的、經(jīng)營管理正規(guī)的企業(yè)，這樣才能保證混業(yè)經(jīng)營的結(jié)果是服務(wù)質(zhì)量的提高而不僅僅是市場份額的重新分配。

　　3、國有事業(yè)民營化和優(yōu)化資產(chǎn)、資源配置

　　城市公交一向被認(rèn)為是國有事業(yè)性質(zhì)，因此國內(nèi)大部分城市的公交系統(tǒng)均為國有企業(yè)；相反，公路客運企業(yè)經(jīng)過多年的演變，私有資本已經(jīng)占據(jù)控制性的地位，這兩種企業(yè)的資本性質(zhì)決定了混業(yè)經(jīng)營的另一種困難。只有為這兩種類型的企業(yè)創(chuàng)造資本融合的條件，才能使混業(yè)經(jīng)營有更好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。少數(shù)城市也在嘗試公交公司的民營化，這是一種值得推廣的做法，有利于運輸市場資產(chǎn)、資源的優(yōu)化配置。民營化的關(guān)鍵是要解決好民營化過程中產(chǎn)生的諸多社會問題，體現(xiàn)人文關(guān)懷，使企業(yè)職工、城市居民享受到更好的服務(wù)，加快我國城市群落發(fā)展，實現(xiàn)全面小康的目標(biāo)。