近期要把BRT作為緩解交通擁堵的重要措施，大中城市基本形成以快速公交系統(tǒng)為主體的公共交通系統(tǒng);遠(yuǎn)期要與土地綜合開發(fā)利用結(jié)合起來，作為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。對(duì)部分城市不具備建設(shè)快速公交系統(tǒng)的，在現(xiàn)有城市道路要因地制宜設(shè)置公共交通優(yōu)先專用線(道)
城市公交是滿足廣大群眾基本出行需求的社會(huì)公益性事業(yè)和重大民生工程，城市優(yōu)先發(fā)展公共交通是保證城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐。近幾年，隨著國(guó)家公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，城市公交行業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大中城市面臨的出行不便、交通擁堵和污染等問題仍未得到有效解決。面對(duì)公交發(fā)展的難點(diǎn)，創(chuàng)新公交優(yōu)先發(fā)展思路成為必然舉措。
全面認(rèn)識(shí)城市公交優(yōu)先發(fā)展的難點(diǎn)
2005年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實(shí)施意見后，我國(guó)公共交通發(fā)展水平有了明顯提高，但與先進(jìn)國(guó)家相比存在較大差距，公交的分擔(dān)率僅達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的一半，與人民群眾出行需求還存在較大距離。主要表現(xiàn)在：大部分省市財(cái)政資金扶持不夠，公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、換乘不方便，有效供給能力不足、運(yùn)輸效率以及服務(wù)質(zhì)量不高的問題仍然比較突出，影響人們?nèi)罕姳憬莅踩孢m出行，制約了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
難點(diǎn)之一：小車劇增阻礙公交發(fā)展。改革開放三十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度保持在9%～10%，人均GDP超過了6000美元。據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元以上時(shí)，老百姓追求舒適、安全、快捷的愿望日趨強(qiáng)烈，小汽車就進(jìn)入家庭。之前騎自行車出行是大家出行的主要方式，坐上公交便是提檔升級(jí)�，F(xiàn)在大家更注重出行的時(shí)間與效率，公交車如果不方便，就會(huì)選擇小車出行。所以，當(dāng)前城市公交的最大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是小汽車。現(xiàn)在公交票價(jià)很低，老百姓卻不乘公交，這主要是因?yàn)閾Q乘不方便，耗時(shí)比較多，出行最后一公里解決不了，小汽車劇增給公交優(yōu)先戰(zhàn)略帶來了新的挑戰(zhàn)。
難點(diǎn)之二：規(guī)劃建設(shè)滯后影響公交發(fā)展。大部制改革后，城市公交的職能移交到交通系統(tǒng)，但城市交通建設(shè)職能卻未相應(yīng)移交交通部門。一旦城市道路建好后讓公交車來運(yùn)營(yíng)，但前期的規(guī)劃、建設(shè)并未充分考慮城市公交發(fā)展，特別是樞紐場(chǎng)站和停靠點(diǎn)，往往帶來城市交通與城際交通與其它出行方式銜接不上，最典型的就是地鐵與公交的銜接，有的轉(zhuǎn)乘要步行一公里，老百姓甚至選擇打“黑的”。交通建設(shè)未進(jìn)城導(dǎo)致城市交通網(wǎng)不科學(xué)，這是最關(guān)鍵的因素，很多公交場(chǎng)站分散建設(shè)，沒有形成無縫銜接。
難點(diǎn)之三：快速公交網(wǎng)絡(luò)建設(shè)速度太慢制約公交發(fā)展。城市道路的改擴(kuò)建，誘發(fā)了小汽車的快速增長(zhǎng)，小車劇增又增加了道路的擁堵，公交的便利和時(shí)效性也隨之降低。發(fā)展快速公交既可滿足日益增長(zhǎng)的交通出行需求，又可以適應(yīng)出行偏向舒適快捷的交通方式，還可迅速扭轉(zhuǎn)部分城市交通擁堵。發(fā)展快速公交應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)建設(shè)城市公共交通系統(tǒng)的主要模式，但是很多大城市把大量的精力放在建地鐵上。
建地鐵的目的是要形成快速公交網(wǎng)絡(luò)，快速公交不成網(wǎng)，是解決不了老百姓出行需求的，要用公交網(wǎng)絡(luò)的思路把公交體系建立起來，讓老百姓選擇以公交出行為主，他就不開車了。但是，很多城市花了很多錢建地鐵的目的是什么?
一些城市快線上有很多小汽車行駛，上面卻沒有BRT：BRT可代替多少小車，這本賬必須要算清，不能讓思路出現(xiàn)偏頗，那樣就會(huì)積重難返。所以，快速公交不僅僅是地鐵，BRT也叫快速公交，輕軌也叫快速公交，另外對(duì)一般公交提供信號(hào)優(yōu)先后也叫快速公交。一個(gè)城市建造地鐵網(wǎng)，起碼要10～20年時(shí)間，老百姓才能以地鐵出行為主，這段時(shí)間之前，老百姓出行還是只能以小汽車為主，地鐵、公交越堵，小汽車越多，許多城市就提出要限行、限購(gòu)。
我們一定要把快速公交網(wǎng)絡(luò)建設(shè)起來，讓地鐵、輕軌、BRT等形成骨干公交網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)目前已建成BRT超過1383公里，大中城市未來要基本形成以快速公交為骨干，覆蓋城市主干道的快速公交網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)快速公交樞紐及站點(diǎn)周邊居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、學(xué)校的客流與快速公交無縫銜接，城市快速公交系統(tǒng)與土地開發(fā)得到有效協(xié)調(diào)。同時(shí)微循環(huán)公交也要逐步進(jìn)入社區(qū)，輔之以自行車解決最后一公里問題。
科學(xué)理解“公交優(yōu)先”
城市公共交通作為與國(guó)計(jì)民生緊密聯(lián)系的公益性、基礎(chǔ)性、服務(wù)性行業(yè)，肩負(fù)著為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為廣大乘客根本利益服務(wù)的使命和基本職責(zé)，公交優(yōu)先就是百姓優(yōu)先。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的重要時(shí)期，人民群眾對(duì)城市公共交通的普遍服務(wù)需求越來越大，要求越來越高。無論是出于對(duì)踐行“低碳”生活的考慮，還是作為緩解城市交通擁堵的舉措，切實(shí)做到公交優(yōu)先，可謂是人心所向、眾望所歸。
公交優(yōu)先不能簡(jiǎn)單理解為優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，或者支持公共交通企業(yè)發(fā)展，或者更進(jìn)一步理解為在公共交通上優(yōu)先保障設(shè)施用地、投資安排、路權(quán)分配、財(cái)稅扶持等方面，而應(yīng)該從我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程、解決城市擁堵來全面科學(xué)理解。
公交優(yōu)先就是要優(yōu)先配置城市資源，構(gòu)建政府能夠調(diào)控的市場(chǎng)機(jī)制，符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。多元化提供均等高效公共服務(wù)，引導(dǎo)人們出行優(yōu)先選擇方式，改善出行結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步引導(dǎo)城市用地功能布局，改善人居環(huán)境。公交優(yōu)先是讓市民享有公平、普惠的機(jī)動(dòng)化出行，使人民出行更具尊嚴(yán)，把公交車打造成老百姓的私家車。讓公交引領(lǐng)城市發(fā)展(TOD)正在全球范圍內(nèi)成為一種被推崇的公交都市發(fā)展模式，其核心是逐步形成以公共交通走廊作為城市的發(fā)展主軸，以主要客運(yùn)樞紐作為節(jié)點(diǎn)的城市公交發(fā)展格局，公交優(yōu)先發(fā)展的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)公交引領(lǐng)城市發(fā)展，在現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系中，彰顯城市公交的聚散功能。
發(fā)展現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系，最重要的就是要加強(qiáng)各種運(yùn)輸方式的銜接和協(xié)調(diào)。一方面，大部制改革后，城市公交逐步成為了多種運(yùn)輸方式的結(jié)合部。另一方面，航空、鐵路等交通方式的高速發(fā)展，城市公共交通作為綜合運(yùn)輸體系的重要組成部分，必須發(fā)揮好紐帶作用，必須加強(qiáng)與其他運(yùn)輸方式的銜接，加快綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)，不斷完善客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)布局，加大信息整合資源，共享出行信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公共汽車、電車、軌道交通等公共交通系統(tǒng)內(nèi)部的便捷換乘，以及城市公共交通與鐵路、公路、水路、民航等交通運(yùn)輸方式的有效銜接，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，提高綜合運(yùn)輸體系的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。
“六項(xiàng)創(chuàng)新”推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展
城市公交如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前城市擁堵壓力，在分析面臨難題，充分認(rèn)識(shí)公交優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)涵后，當(dāng)務(wù)之急是加快公交行業(yè)改革創(chuàng)新。
一是創(chuàng)新快速公交管理機(jī)制。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，首先要突破的瓶頸就是快捷。BRT的建設(shè)成本低、周期短、運(yùn)營(yíng)起來效益明顯，專用路權(quán)保障了快速和準(zhǔn)時(shí)，比較起來，地鐵修建時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，在地鐵還沒有形成網(wǎng)絡(luò)之前，要把快速公交作為建設(shè)的重點(diǎn)。通過發(fā)展快速公交落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)外已經(jīng)取得了成功經(jīng)驗(yàn)。政府必須下決心，越是在擁擠的路段，越要以BRT優(yōu)先。烏魯木齊用了三個(gè)月時(shí)間建立了BRT網(wǎng)絡(luò)，每天的客運(yùn)量達(dá)到100萬(wàn)人次/日，基本上解決了主干道公交出行問題，滿足群眾需要。烏魯木齊市市長(zhǎng)的公交發(fā)展觀是：要讓小車出行不方便，逼著他們坐公交車。
越是在擁擠的路段，越要以BRT優(yōu)先。只要公交快，老百姓就會(huì)放棄小車選擇公交。我們要把加快發(fā)展快速公交系統(tǒng)作為發(fā)展城市綜合交通的重要組成部分，作為解決城市交通問題的戰(zhàn)略選擇。近期要把BRT作為緩解交通擁堵的重要措施，大中城市基本形成以快速公交系統(tǒng)為主體的公共交通系統(tǒng);遠(yuǎn)期要與土地綜合開發(fā)利用結(jié)合起來，作為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。對(duì)部分城市不具備建設(shè)快速公交系統(tǒng)的，在現(xiàn)有城市道路要因地制宜設(shè)置公共交通優(yōu)先專用線(道)。
二是創(chuàng)新公交線網(wǎng)發(fā)展布局。公交線網(wǎng)的優(yōu)化與站點(diǎn)的覆蓋直接影響大家的出行方便，要及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化線網(wǎng)布局，最典型的是廣州建立的BRT專用道，剛開始當(dāng)?shù)氐腂RT與其它公交線是競(jìng)爭(zhēng)的，結(jié)果擁堵嚴(yán)重，后來進(jìn)行了公交線路優(yōu)化，把所有與BRT重疊的線路進(jìn)行了拆并和整合，方便換乘BRT，通過對(duì)整個(gè)線路進(jìn)行優(yōu)化，BRT的效果明顯，一條線的日客運(yùn)量突破80萬(wàn)人次，超過了地鐵。
三是創(chuàng)新公交信息化建設(shè)。信息化建設(shè)是公交優(yōu)先發(fā)展的助推劑。如濟(jì)南公交的BRT智能調(diào)度系統(tǒng)，做到了現(xiàn)場(chǎng)能看到客流量，可以隨機(jī)進(jìn)行調(diào)度和調(diào)整，應(yīng)對(duì)客流變化。公交一卡通建設(shè)有利于加速推進(jìn)交通一體化和信息化智能化的發(fā)展，互聯(lián)互通有利增加公交客運(yùn)量，給乘客帶來更多便利。
四是創(chuàng)新公交場(chǎng)站的建設(shè)理念。要加快公交樞紐場(chǎng)站規(guī)劃建設(shè)營(yíng)運(yùn)工作，做到零換乘，把公交場(chǎng)站建設(shè)作為項(xiàng)目審批的前置條件。全國(guó)部分公交場(chǎng)站是平面式的建設(shè)，非常不科學(xué)，立體式的很少，交通運(yùn)輸部在大力提倡立體開發(fā)進(jìn)行場(chǎng)站建設(shè)，即是能用活用足現(xiàn)有資源，通過立體開發(fā)，做到出租車、高鐵多種交通運(yùn)輸方式無縫對(duì)接，靈活換乘。這種模式對(duì)大交通建設(shè)非常有益，因?yàn)槟壳敖ㄔO(shè)的交通場(chǎng)站大多在市中心，這是非常難得的資源，要學(xué)習(xí)無錫的建設(shè)模式，讓開發(fā)商來總體設(shè)計(jì)，可以允許開發(fā)商進(jìn)行發(fā)展商貿(mào)，把交通的基本功能整合在一起，建立出行便捷、換乘方便的公交出行系統(tǒng)。
五是創(chuàng)新公交企業(yè)補(bǔ)償機(jī)制。沒有公共財(cái)政支持就沒有公交的快速發(fā)展。公交行業(yè)是否能持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于利潤(rùn)水平的高低，讓一個(gè)公益行業(yè)長(zhǎng)期虧損是一個(gè)誤區(qū)。深圳市政府每年由第三方對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行核算，其中參考的兩個(gè)數(shù)據(jù)：其一是公交企業(yè)職工的工資水平，一個(gè)是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工平均水平，另一個(gè)是交通行業(yè)收入水平，兩個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較參考較高的比值。公交企業(yè)的人員工資水平要比全社會(huì)或本行業(yè)的平均工資水平要高，這個(gè)作為核算職工工資水平的依據(jù)。然后要把企業(yè)管理成本、運(yùn)營(yíng)成本予以充分考慮，保證企業(yè)有一定的利潤(rùn)率，并據(jù)此對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行合理的補(bǔ)貼補(bǔ)償。國(guó)家要從燃油稅增量資金中切塊，用于公交專項(xiàng)發(fā)展資金。
六是創(chuàng)新公交服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)是城市公交的本質(zhì)屬性，是城市公交一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。提升服務(wù)品質(zhì)重中之重是要打造優(yōu)秀公交企業(yè)，企業(yè)要充分調(diào)動(dòng)司乘人員提高服務(wù)質(zhì)量的主觀能動(dòng)性，以適應(yīng)多層次乘客的需求。公交的發(fā)展目標(biāo)是讓老百姓舒適、方便、快捷、安全，要圍繞這幾個(gè)字來搞好服務(wù)，從而進(jìn)一步提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)要加強(qiáng)培樹公交行業(yè)的先進(jìn)典型，從小事做起、細(xì)節(jié)入手，以實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。
文/湖北省交通運(yùn)輸廳副廳長(zhǎng) 唐元
